Dans l’est de la RD Congo, l’inefficace lutte contre les minerais de sang

Au début des années 2000, des militants ont commencé à faire campagne contre l’extraction des « minerais de sang » – un terme générique pour désigner l’or et les « trois T », étain, tantale et tungstène (tin, tantalum et tungsten, en anglais) provenant des zones de guerre de l’est de la République démocratique du Congo (RDC). Des enquêtes d’ONG et des Nations unies montrent que ces « métaux du numérique », utilisés notamment dans les téléphones et les ordinateurs portables, alimentent les conflits. Le paradigme des minerais de sang est apparu au tournant du millénaire lors d’une hausse sans précédent de la demande mondiale de tantale, qui a poussé des travailleurs de l’est de la RDC et des commerçants internationaux à extraire le coltan (le minerai dont provient le tantale). Alors que les conflits armés se sont multipliés dans cette région avant et surtout après le génocide des Tutsis au Rwanda, en 1994, l’extraction violente est devenue le pivot de ces guerres autour de 2000.

Des groupes d’activistes ont ainsi dépeint la RDC comme le théâtre d’une guerre brutale autour de l’exploitation des ressources et ont attiré l’attention sur les enfants soldats et les femmes victimes d’exploitation et de violences sexuelles dans ce qu’un ancien haut fonctionnaire de l’ONU a appelé la « capitale mondiale du viol ». En réponse, les gouvernements et les organisations internationales ont adopté des réglementations pour satisfaire la demande de minerais responsables – supposément extraits sans violence sexuelle ni crimes de guerre.

Aux États-Unis, un projet de loi pour lutter contre les minerais de sang a été introduit dans la loi de 2010 sur la réforme de Wall Street et la protection des consommateurs, plus connue sous le nom de « Dodd-Frank ». Sa section 1502 oblige les sociétés cotées aux États-Unis à signaler la présence de minerais de sang dans leurs chaînes d’approvisionnement. Cette disposition a conduit Joseph Kabila, le président congolais de 2001 à 2019, à interdire pendant six mois l’exploitation minière artisanale, c’est-à-dire de petite échelle et sans outils industriels. Les mineurs congolais – qui appellent cette législation la « loi Obama » – ont été brutalement privés de leurs moyens de subsistance. L’Union européenne a suivi le mouvement avec sa propre législation adoptée en 2021. Comme la loi américaine, elle s’inspire des lignes directrices de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur le devoir de diligence des entreprises, développées depuis 2010.

Des complexités locales ignorées

Sous la pression de ces lois, l’industrie mondiale a intensifié ses efforts pour créer des systèmes de surveillance des chaînes d’approvisionnement. Aux côtés d’initiatives portées par les organisations régionales telles que la Conférence internationale sur la région des Grands Lacs (CIRGL), le plus grand lobby de l’étain au monde, l’International Tin Association (ITA, anciennement connu sous le nom d’ITRI), a développé iTSCi, un programme de traçabilité « des mines aux marchés » qui fonctionne dans l’est de la RDC depuis 2012.

Le programme iTSCi et d’autres initiatives similaires sont partis de l’hypothèse que la demande de minerais était à l’origine de la plupart des conflits armés. Mais, si les minerais ont joué un rôle, les guerres dans l’est de la RDC ont d’autres causes exogènes et endogènes : un ensemble d’événements géopolitiques et locaux ont déclenché les guerres de la fin des années 1990, lesquelles ont fusionné avec des conflits préexistants sur des questions territoriales et de citoyenneté dans l’est de ce qui était alors le Zaïre.

L’exploitation minière n’était et n’est qu’un moyen parmi d’autres pour les groupes armés de générer des revenus afin de poursuivre leurs objectifs. Néanmoins, certaines ONG occidentales se sont concentrées sur cette question, excluant les autres facteurs. « Enough Project », basé à Washington, a par exemple consacré plus de temps sur les campus américains à faire du lobbying sur le commerce des minerais qu’à enquêter sur les causes profondes des conflits en RDC¹.

Si aujourd’hui les campagnes militantes sur les minerais de sang se sont essoufflées, leur héritage perdure par un impact négatif sur la vie des Congolais dans les régions minières. Les projets visant des chaînes d’approvisionnement responsables n’ont pas pris en compte les complexités locales et ont privilégié un activisme orienté sur une cause unique, rendant plus compréhensible pour le public occidental des guerres en réalité complexes. C’est ainsi que des réformes visant d’abord les profits de l’extraction minière ont vu le jour. Poussées par une justification éthique et humanitaire, ces réformes n’ont pourtant pas amélioré la situation. Les activistes mondiaux se sont appuyés sur des images trompeuses qui reproduisaient des scénarios inspirés de l’époque coloniale, dans lesquels la brutalité est endémique et l’aide nécessaire. Aujourd’hui, malgré la prolifération des projets de clean sourcing, la violence se poursuit sans relâche dans l’est du Congo, preuve que les cadres qui régissent l’intervention internationale sont erronés.

Le complexe du sauveur blanc

La lutte contre les minerais de sang est devenue un exemple parfait de ce que Teju Cole a appelé le « le complexe du sauveur blanc »² : la communauté internationale a fait des efforts pour donner bonne conscience aux activistes des pays riches, mais ces actions ne tiennent pas compte de « l’idée que ceux qui sont aidés devraient être consultés sur les questions qui les concernent ». Un militant occidental va peut-être suggérer des sanctions et des interdictions pour lutter contre la fraude ou l’économie informelle, tandis que des activistes locaux et des mineurs congolais auront leurs propres recommandations et analyses. Comment, dès lors, aborder ces problèmes ?

Début 2014, nous avons visité pour la première fois l’une des mines congolaises opérées en suivant les règles du nouveau système iTSCi. Supposée « propre », cette exploitation promettait de tracer les sacs de minerais bruts de la mine jusqu’au point d’exportation. La CIRGL, inspirée par le Guide de diligence pour des chaînes d’approvisionnement en minerais responsables de l’OCDE, certifierait ainsi ces exportations comme étant responsables. Toutefois, le nouveau système, qui se concentre sur la partie congolaise de la chaîne d’approvisionnement, ne tient pas compte de l’économie internationale des minerais, notamment de la fixation des prix au niveau mondial.

Au cours d’innombrables discussions, les mineurs congolais nous ont dit combien ils avaient du mal à maîtriser la logique de fluctuation des prix dans les grandes Bourses de ressources naturelles tel que le London Metal Exchange (LME). Les entreprises parties prenantes du nouveau système (les comptoirs congolais, les intermédiaires, les fonderies et les utilisateurs en bout de chaîne tels qu’Apple et Boeing) misent sur cette asymétrie de l’information – un accès différencié à la connaissance, en plus de l’influence de l’acheteur sur une chaîne d’approvisionnement unique, légale et en circuit fermé – pour imposer des prix artificiellement bas.

En conséquence, les communautés minières congolaises n’ont pas la capacité de représenter leurs intérêts par une action collective. Un ancien acteur qui a été dans le métier pendant des décennies nous a raconté comment, alors que sa communauté avait souffert de l’occupation armée et de la violence pendant les guerres du Congo de 1996 à 2003, l’afflux d’initiatives visant à combattre les minerais de sang et à réformer le commerce des minerais avait abouti à des prix locaux inférieurs à ceux imposés auparavant par les groupes rebelles.

Les actions locales non prises en compte

Deux ans plus tard, nous avons mené une enquête dans différentes mines et constaté que l’accès à l’éducation et à la santé avait en moyenne diminué entre deux générations. Une étude récente a confirmé ce constat, soulignant que les revenus de l’exploitation minière artisanale restent largement insuffisants pour couvrir les besoins de base. Les violences physiques et armées ont été remplacées par une violence structurelle qui fragilise encore plus directement les moyens de subsistance des communautés minières congolaises.

Les campagnes internationales ont considéré les violences (dont le viol) comme une conséquence de l’exploitation minière. Pourtant, il existe de plus en plus de preuves de violences domestiques et d’abus dans le contexte de la prostitution autour des mines, avec une dynamique très différente de celle de la violence sexuelle découlant directement des seigneurs de guerre qui dirigent des mines.

Cette simplification excessive est symptomatique d’un problème plus large. Par exemple, les plaidoyers internationaux contre les violences sexuelles ne relaient pas les actions existantes mises en place par les femmes concernées. Fin 2012, nous avons rencontré les représentantes d’une association locale de femmes dans l’est du Congo. Elles n’étaient pas impressionnées par les campagnes internationales, souvent très médiatisées, mettant en scène des célébrités d’Hollywood. Elles ont simplement fait remarquer, amèrement, que leurs propres voix et actions étaient rarement prises en compte.

Au début des guerres du Congo, dans les années 1990, certaines d’entre elles avaient organisé des marches vers Kigali et Kampala, les capitales des pays voisins, le Rwanda et l’Ouganda, dont l’ingérence a été un facteur clé dans la déstabilisation de la région. L’objectif de ces marches était de remettre des pétitions aux dirigeants de ces pays afin de dénoncer les mauvais traitements infligés aux femmes congolaises par les belligérants, notamment ceux originaires de ces pays³. À la fin de la conversation, une femme nous a demandé pourquoi les étrangers continuaient à venir en RDC pour prendre des photos alors que leurs initiatives ne recevaient que peu ou pas d’écho.

Une mission civilisatrice à caractère néolibéral

À la mi-2018, nous nous sommes longuement entretenus avec un analyste congolais qui avait consacré des années de recherche au débat autour du parc national des Virunga. Créé en tant qu’institution coloniale en 1925, ce parc est aujourd’hui un fleuron de la conservation de la nature, avec un accent particulier mis sur la protection des gorilles de montagne, une espèce menacée d’extinction. Cependant, les communautés voisines risquent d’être déplacées pour avoir empiété sur les limites contestées du parc. Certaines ont des revendications foncières ancestrales et beaucoup vivent de l’agriculture de subsistance, de la production de charbon de bois et du braconnage.

La protection militarisée du parc suscite la controverse, d’autant que les expropriations sont parfois justifiées en invoquant la lutte contre les minerais de sang. Pourtant, aucune mine connue ne se trouve dans le parc. Les groupes rebelles les plus importants qui menacent son intégrité en tant que réserve n’ont jamais eu recours à l’exploitation minière dans le parc. Lorsque nous avons demandé à notre interlocuteur pourquoi les défenseurs de la conservation utilisaient aussi le récit des minerais de sang dans leur arsenal de campagne, il nous a demandé, en retour, « pourquoi nous ne cherchions pas de réponses en dehors de la RDC ? ». Le lien entre la conservation et les minerais de sang n’est pas un plaidoyer local, mais plutôt étranger.

Les militants internationaux ont désigné les minerais de sang comme l’explication ultime et unique de la guerre en RDC et ont décrété que la transformation et la formalisation du secteur minier devait être la principale politique à mener pour consolider la paix. La lutte contre les minerais de sang a pris la forme d’une mission civilisatrice à caractère néolibéral. Les conflits congolais ont été perçus comme une violence sauvage et aveugle motivée par la cupidité. La réponse à ce problème serait le commerce et le développement – au nom de la paix et de la stabilité.

La lutte contre les minerais de sang a été mise en œuvre dans des endroits considérés comme indisciplinés ou vides. En fait, ces espaces étaient déjà très organisés et, sans surprise, l’imposition de règles par une gouvernance déjà contestée au niveau national a entraîné une résistance. In fine, les efforts pour rendre l’approvisionnement responsable ont été au mieux freinés, et au pire contre-productifs.

Traçabilité inefficace

Le cas de l’iTSCi, le système de traçage des entreprises mis en place par le lobby international de l’étain, en est une bonne illustration. L’iTSCi a tenté de contourner ces problèmes en concluant un accord initialement exclusif avec le gouvernement congolais, établissant ainsi un monopole sur l’approvisionnement légal en étain, tantale et tungstène. Sur le terrain cependant, l’iTSCi a été détourné par des opérateurs se présentant comme des entrepreneurs sociaux, et des bureaucrates d’État ont inventé de nouvelles formes d’imposition pesant sur les producteurs locaux. Le programme a pris la forme, pour citer Achille Mbembe, d’un « gouvernement privé indirect »⁴ fonctionnant avec peu de contrôle public. À un moment donné, le gouvernement congolais a dû demander à l’iTSCi ses statistiques parce qu’il n’y avait aucun accès officiel. L’iTSCi a forgé un monopole d’acheteurs visant à contrôler totalement le marché. Les mines intégrées à la nouvelle chaîne d’approvisionnement traçable se voyaient imposer des prix par l’acheteur, tandis que les autres mines – qu’elles soient touchées ou non par un conflit – étaient de facto exclues de ce commerce « légal ».

Des lacunes techniques ont également nui à l’efficacité de la traçabilité des minerais. Malgré son objectif de lutter contre la fraude dans le domaine des métaux destinés à l’économie numérique, l’iTSCi lui-même n’est pas très moderne et peu informatisé : il s’appuie sur des étiquettes à code-barres pour contrôler manuellement l’itinéraire des expéditions. La surveillance a été confiée à un staff peu équipé et en sous-effectif de son ONG partenaire, Pact, et à des fonctionnaires congolais sous-payés ou non rémunérés. En conséquence, la fraude est devenue monnaie courante, ne permettant pas d’atteindre l’objectif d’une production responsable. Les mineurs congolais et les petits commerçants intermédiaires ont fait face à un monopole ou ont été exclus. Comme nous l’a dit un négociant local en 2014, « vendre à l’iTSCi, c’est comme jeter [les minerais] dans les toilettes ».

Nouvelles violences

Les réformes internationales n’ont pas réussi à mettre un terme à la violence qui a conduit à leur création. Dans certains cas, elles ont même créé de nouveaux conflits. Près de dix ans après les timides premiers projets pilotes qui ont éprouvé la procédure d’ensachage et d’étiquetage de l’iTSCi à Mayi Baridi, Kisengo et Nyabibwe – trois petites zones minières de l’est de la RDC –, l’impact sur la sécurité est quasi nul. Tout comme les violences et les violations des droits de l’homme, le nombre de groupes armés n’a cessé d’augmenter au cours de la dernière décennie, passant de trente à quarante au moment du lancement de l’iTSCi, à plus de cent en 2021. Lors de nos recherches sur le terrain, en 2015, nous avons rencontré des miliciens qui gardaient des mines dans une zone montagneuse isolée. Ils nous ont raconté comment ils avaient escorté le récent audit de l’iTSCi. Dans une autre zone minière, les opérations d’iTSCi coexistent depuis des années avec des faits d’homicides et de dépossessions violentes.

En outre, le bilan de l’iTSCi en matière de prévention, de détection et de sanction de la fraude, y compris auprès des acteurs armés présents dans l’exploitation minière et dans la taxation des minerais le long des routes commerciales, est au mieux irrégulier. Dans le sillage des réformes, les anciens patrons du secteur minier sont passés maîtres dans l’art de blanchir leur réputation. En se réclamant d’idéaux humanitaires, ils ont été intégrés par le commerce dit « responsable ».

Même si tous les acteurs admettent en privé que la résolution des conflits dans l’est de la RDC nécessitera plus qu’une simple transparence du commerce des minerais, de nombreux discours officiels présentent encore la résolution de la question des minerais de sang comme la solution miracle pour obtenir la paix dans la région. Cette affirmation est à la fois trompeuse pour le grand public et erronée dans les faits : de nombreux groupes armés qui coexistaient avec les communautés dans une paix relative ont multiplié les embuscades et les pillages lorsqu’ils ont perdu l’accès aux minerais.

Des problèmes non résolus

Après la promulgation de la section 1502 de la « loi Dodd-Frank », la plupart des entreprises américaines cotées en Bourse et leurs fournisseurs ont soumis leurs rapports sur les minerais de sang en retard ou pas du tout. Puis, en mai 2018, l’ancien président Donald Trump a signé une suspension temporaire d’un certain nombre de dispositions de la loi, dont la section 1502. Cette décision n’était pas motivée par une quelconque préoccupation pour les Congolais, mais par des intérêts purement commerciaux. Cela a été une autre occasion manquée de mener une politique progressiste en matière de commerce mondial et de consolidation de la paix. Autant la section 1502 elle-même a souffert d’une évaluation irréaliste des dynamiques réelles affectant le commerce, autant son rejet par l’ancien président américain a peu de chances d’avoir des effets positifs au Congo.

En janvier 2019, le pays a connu son premier transfert de pouvoir pacifique depuis son indépendance, en 1960. À la suite d’une élection considérée comme truquée⁵, Félix Tshisekedi a succédé à Joseph Kabila. Après une année marquée par des luttes intestines au sein du gouvernement de coalition entre les blocs parlementaires de l’ancien et du nouveau président, ce dernier a, depuis la mi-2020, pris des mesures audacieuses pour réduire l’influence de son prédécesseur sur des institutions clés telles que la Cour suprême, l’Assemblée nationale et le Sénat.

Les conflits et l’insécurité dans l’est du Congo n’ont pas été affectés par ces développements politiques, en partie parce que les batailles politiques au niveau national ont occupé presque toute l’attention des principales parties prenantes. Le secteur minier artisanal dans l’est de la RDC continue également de souffrir de négligence parce que la politique économique du pays reste principalement axée sur les secteurs beaucoup plus importants du cuivre et du cobalt dans le sud.

Guerre de communication

Après de nouveaux pics d’attaques et de déplacements forcés début 2021, le gouvernement central a déclaré l’état de siège, remplaçant les administrateurs civils de deux provinces (Nord-Kivu et Ituri) par des gouverneurs militaires. Pendant ce temps, une troisième province touchée par le conflit, le Sud-Kivu, est le théâtre d’une guerre à plusieurs niveaux impliquant des forces étrangères mandataires du Burundi et du Rwanda ainsi que des groupes rebelles congolais. Finalement, depuis début 2022, le retour du mouvement rebelle M23 a davantage déstabilisé la région. Entre-temps, la gouvernance responsable du secteur minier artisanal n’ayant pas permis de s’attaquer aux problèmes sous-jacents, le gouvernement militaire et les interventions internationales risquent de perpétuer la violence au lieu de la stopper.

Le cas des minerais de sang interroge sur le croisement entre le capitalisme mondial des chaînes d’approvisionnement, la résolution des conflits et l’éthique du consommateur, le tout dans un système postcolonial marqué par des frictions, des ingérences et des violences. Les chaînes d’approvisionnement responsables sont souvent composées par des institutions de façade qui reposent sur des lectures plates et binaires du développement international. Les intervenants et les élites internationaux et congolais ont ainsi contribué à donner une image simpliste et trompeuse du problème et de sa solution, en recherchant les bénéfices d’une opération de communication rapide et inspirée des discours droit-de-l’hommistes.

La réalité dans l’est du Congo est plus ambiguë et volatile que sa représentation dans les campagnes de sensibilisation aux minerais de sang. Pour clore un long projet de recherche en 2018, nous avons organisé une conférence avec nos interlocuteurs à Bukavu, l’une des principales villes de l’est de la RDC. Des mineurs congolais et des représentants de l’iTSCi y ont participé. À un moment des discussions, un mineur s’est levé, il nous a montré ses mains tannées par des décennies de dur labeur et il a témoigné de la façon dont la réforme internationale et l’approvisionnement éthique ont érodé ses moyens de subsistance. En conclusion, il ne demandait qu’une chose : un système équitable et respectueux.