En RD Congo, les dessous de la mise en vente de blocs pétroliers

Décryptage · En juillet, Kinshasa a mis aux enchères les droits d’exploitation de trente blocs pétroliers et gaziers dont certains chevauchent des aires protégées du bassin du Congo. Cette annonce a suscité inquiétudes et protestations des défenseurs de la forêt. Mais en procédant de la sorte, le gouvernement vise deux objectifs principaux, et aucun des deux n’implique l’exploitation du pétrole.

Certains blocs pétroliers mis en vente chevauchent la forêt tropicale, dont l’aire protégée du parc des Virunga.
© KnotSound/Shutterstock

Les 28 et 29 juillet 2022, la République démocratique du Congo (RDC) a suscité protestations et inquiétudes en mettant aux enchères les droits d’exploitation de trente blocs pétroliers et gaziers. Bien que le gouvernement ait assuré qu’aucun de ces blocs ne se trouve dans des zones écologiquement sensibles, une analyse de l’ONG Greenpeace a montré que neuf d’entre eux chevauchent des aires protégées dans la forêt du bassin du Congo qui constitue le deuxième massif forestier tropical au monde, et notamment dans le site des Virunga, inscrit au patrimoine mondial de l’Unesco.

Ces importantes lignes de défense contre la crise écologique sont-elles sur le point d’être forcées ? Un regard sur les stratégies du régime du président Félix Tshisekedi suggère que ce n’est pas exclu, mais que cette dernière initiative pourrait viser d’autres objectifs.

Budgets détournés, contrats déchirés

Le secteur pétrolier de la RDC, que le président maintient strictement entre ses mains, a longtemps été une source majeure de clientélisme et d’extraction de rente pour le gouvernement1. Cependant, comme le montrent plusieurs recherches2, les revenus de cette industrie ne proviennent pas de son activité réelle, mais uniquement de la vente de l’accès aux sites d’exploration. Pendant des décennies, la politique pétrolière congolaise s’est concentrée sur la génération de liquidités à court terme par la vente de licences d’exploration – reflétant les intérêts et les perspectives temporelles des politiciens – plutôt que sur le développement d’investissements majeurs à long terme. Les budgets ministériels ont été détournés par des fonctionnaires, et les budgets affectés à l’exploration n’ont pas été utilisés.

Au lieu de cela, la plupart des activités dans le secteur pétrolier de la RDC ont consisté à conclure des accords lucratifs avec des entreprises. Des recherches antérieures ont montré comment ces sociétés ont payé au gouvernement plus de 1 million de dollars pour signer des protocoles d’accord (MOU) – taxes informelles incluses – et plusieurs millions pour conclure des contrats de partage de production (PSC)3.

Autour de 2010 par exemple, le ministère congolais des Hydrocarbures a signé pas moins de trente-quatre protocoles d’accord qui ont chacun rapporté des centaines de milliers de dollars, avant de déchirer la plupart d’entre eux. Les entreprises impliquées – pour la plupart inconnues et dont certaines ont été créées de toutes pièces par des fonctionnaires – se sont vu offrir des profits faciles en vendant rapidement leurs droits, dont beaucoup se chevauchaient, à des prix bien plus élevés. Les nouveaux propriétaires ont ensuite à leur tour tenté de réaliser des profits supplémentaires en revendant une nouvelle fois ces actifs. Au fil de toutes ces transactions, il n’a jamais été question de développer l’activité pétrolière dans ces différents blocs.

Rien n’indique que la récente vente aux enchères de la RDC sera différente. La prochaine élection présidentielle étant prévue dans un peu plus d’un an, le gouvernement doit surtout montrer sa capacité à accéder rapidement à des revenus.

Combler les manquements de l’aide internationale

L’administration Tshisekedi est confrontée à des défis importants à ce niveau, l’aide étrangère arrivant avec des conditionnalités de plus en plus strictes ou n’arrivant pas du tout. Les 250 millions de dollars promis en juin 2021 par la Banque mondiale pour le redressement de l’est du Congo ne se sont pas encore matérialisés. Seuls 19 % des 225 millions de dollars budgétisés par l’Agence des Nations unies pour les réfugiés (UNHCR) ont été obtenus, ce qui a amené celle-ci à suspendre une partie de ses programmes. De même, le financement du processus de Nairobi visant à résoudre le conflit dans l’est de la RDC est difficile à obtenir4.

Dans ce contexte, les revenus liés au pétrole offrent une porte de sortie – et ce n’est pas la première fois. Avant l’élection présidentielle de 2018, le secteur pétrolier avait connu un regain d’activité similaire après des années d’inaction. Des contrats avaient été prolongés ou renouvelés, et certains avaient reçu l’approbation présidentielle, alors que s’était déjà posée la question de déclasser certaines parties des parcs nationaux des Virunga et de la Salonga. À l’époque, cela avait été interprété comme une manière de capter des fonds – d’ailleurs, il n’y a eu aucune activité pétrolière depuis lors : il n’y a eu ni exploration ni extraction dans les blocs existants, ni même de développement de l’infrastructure nécessaire à ces activités. Le fait que le gouvernement ait récemment ouvert les enchères en cours aux sociétés de crédit carbone et de cryptomonnaies est une indication supplémentaire que l’exploitation n’est pas l’objectif final. Pour reprendre les mots du ministre des Hydrocarbures, Didier Budimbu : « Avec ou sans pétrole, l’important c’est qu’on gagne »5.

En plus de générer des fonds, la vente aux enchères des blocs pétroliers pourrait également avoir pour but de donner au gouvernement un levier afin d’obtenir davantage de financements dans le cadre de la lutte contre le changement climatique, et de recouvrer sa souveraineté sur ses forêts.

L’enjeu climatique

Depuis 2009, la RDC est engagée dans le processus de « réduction des émissions dues à la déforestation et à la dégradation des forêts » (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation - REDD+). Il s’agit du principal mécanisme développé par les parties à la Convention-cadre des Nations unies sur le changement climatique pour permettre aux pays en développement de valoriser les services environnementaux fournis par leurs forêts – par exemple par la vente de crédits carbone – et de freiner la déforestation. De 2015 à 2020, l’Initiative pour la forêt de l’Afrique centrale (Cafi) a investi 200 millions de dollars dans les programmes et réformes REDD+ en RDC. Lors de la COP26, organisée en 2021 à Glasgow (Écosse), les principaux donateurs de la Cafi ont signé un nouvel accord décennal et se sont engagés à verser 500 millions de dollars au cours des cinq prochaines années pour intensifier les investissements REDD+ au Congo.

La vente de blocs pétroliers a suscité des inquiétudes quant à cet accord. Les concessions pétrolières comprennent 11,2 millions d’hectares de forêt tropicale, y compris des aires protégées, et 1 million d’hectares de tourbières. En réalité, des études ont déjà mis en doute la crédibilité du programme climatique. Si 500 millions de dollars sur cinq ans peuvent sembler beaucoup, les chercheurs estiment que les pays d’Afrique centrale auront besoin de plus de 350 milliards de dollars entre 2020 et 2030 pour assurer leurs contributions à l’accord de Paris sur le climat. De plus, comme l’a rappelé la ministre de l’Environnement, Eve Bazaiba, lors d’une récente allocution (voir ci-dessous), les pays riches et pollueurs ont lamentablement échoué à tenir leur promesse de 2009 de débourser 100 milliards de dollars par an pour aider les pays pauvres à faire face au changement climatique.

Le gouvernement congolais a d’autres raisons d’être frustré. Les pays du bassin du Congo reçoivent systématiquement moins de fonds pour la protection des forêts que les bassins forestiers de l’Asie du Sud-Est et de l’Amazonie – ce que certains analystes attribuent à une faible capacité diplomatique des pays africains. Le processus de la Cafi a été d’une lenteur effarante : en décembre 2020, à la fin du premier accord, seuls 70 millions de dollars sur les 200 millions transférés avaient été effectivement dépensés pour les programmes, cela en raison de multiples retards dans la sélection des agences de mise en œuvre, de procédures compliquées et du manque de capacités techniques.

« Sur un pied d’égalité »

Dès le départ, le mécanisme REDD+ en RDC a été décidé par les donateurs internationaux, avec un très faible engagement de l’État congolais. Le gouvernement n’a guère eu de contrôle sur le développement de sa stratégie REDD+, et les financements ne sont canalisés vers aucune entité étatique en raison des pratiques de corruption historiques dans le secteur forestier. Deux de nos sources nous ont affirmé en 2018 que la Norvège – le plus grand donateur mondial pour le mécanisme REDD+ – avait fait pression pour que le ministère des Finances de la RDC reprenne la gestion des opérations Cafi et REDD+ des mains du ministère de l’Environnement, en qui elle a peu de confiance.

Tout cela explique les relations de plus en plus difficiles entre le ministère de l’Environnement et les donateurs de REDD+. En 2018 déjà, un responsable du ministère avait accusé ces derniers de ne pas respecter les lois congolaises et de « mettre à genoux un État entier ». Au cours de plusieurs interviews récentes, Tosi Mpanu Mpanu, le négociateur principal de la RDC sur les questions climatiques, a souligné combien les retours financiers sur les services climatiques et environnementaux que rend la RDC au monde sont dérisoires par rapport aux bénéfices potentiels de l’exploitation pétrolière, affirmant que la RDC n’acceptera pas le « colonialisme climatique ». « Il est peut-être temps que nous soyons sur un pied d’égalité et que nous soyons indemnisés », a-t-il déclaré au New York Times6.

Dans ce contexte, la vente aux enchères des blocs pétroliers est un moyen pour le ministère de l’Environnement et plus généralement pour l’État de récupérer l’autorité sur les politiques forestières du pays ainsi qu’une certaine indépendance vis-à-vis des bailleurs de fonds multilatéraux. Le ministre des Hydrocarbures s’est dit prêt à accepter les offres de jeunes entreprises actives sur le marché carbone proposant de contenir le pétrole dans le sol – autrement dit, des entreprises qui achèteraient les blocs non pas pour en extraire le pétrole, mais à des fins de monnayer du crédit carbone... Ce type d’échange permettrait au gouvernement de négocier le partage des bénéfices des crédits carbone directement avec les investisseurs et donc, potentiellement, d’augmenter sa part de revenus par rapport aux projets menés par les donateurs.

Le forage est-il impossible ?

Cela signifie-t-il qu’il est impossible que l’extraction pétrolière ait lieu ? Pas nécessairement. Dans le passé, le gouvernement congolais a déjà accordé des concessions illégales lorsqu’il a estimé que les désagréments en valaient la peine. En 2018 et en 2020 par exemple, la RDC a attribué des concessions forestières couvrant une zone de la taille du Danemark, en violation de son propre moratoire vieux de vingt ans et de son engagement REDD+ avec la Cafi. Un haut fonctionnaire du ministère de l’Environnement avait alors expliqué à l’un d’entre nous le raisonnement du gouvernement en ces termes : « [C’est comme si] vous n’aviez pas accès à la nourriture mais que vous en aviez besoin... vous trouveriez un moyen détourné d’y accéder. Deux cent millions de dollars, c’est une goutte d’eau dans l’océan. Avec 500 m3 d’Afromorsia [teck africain], j’ai 200 millions de dollars ».

Notons également que le ministère de l’Environnement a récemment mis l’accent sur la faisabilité environnementale de l’exploitation pétrolière. Sa collaboration avec le ministère des Hydrocarbures lui permet de réaliser des études d’impact environnemental et social des projets d’exploitation pétrolière et de sélectionner les entreprises qui utilisent des technologies avancées pour réduire ces impacts. L’engagement climatique de la RDC avec la Cafi n’interdit d’ailleurs pas les investissements dans les hydrocarbures. En effet, la stratégie REDD+ a toujours soutenu le développement des secteurs industriels et extractifs dans les zones non protégées, mais en les soumettant aux normes REDD+.

Un dernier facteur démontre que le scénario d’une exploitation est possible : il s’agit de la récente menace du ministre congolais du Tourisme de confier la gestion du parc national des Virunga aux militaires, en lieu et place de l’actuelle gestion civile (et étrangère). Beaucoup craignent qu’une telle mesure ne facilite l’ouverture du parc au forage.

La récente mise aux enchères des blocs pétroliers sert principalement d’outil au gouvernement congolais pour obtenir l’accès aux financements et accroître son influence sur la scène internationale. L’accueil de la pré-COP27 en RDC et la promesse récente des États-Unis d’un financement supplémentaire pour les projets environnementaux dans le pays ainsi que pour l’organisation des élections7 montrent l’efficacité de cette démarche. Dans le même temps, cependant, la possibilité – bien que mineure – demeure que l’exploitation pétrolière ait effectivement lieu.

1Lire Patrick Edmond, Kristof Titeca, « What good is an oil sector without oil ? How regime security and shorttermism explains DR Congo’s (non-)oil sector », Institute of Development Policy, University of Antwerp, août 2018.

2Patrick Edmond, Kristof Titeca, « The political economy of oil in the Democratic Republic of Congo (DRC) : Corruption and regime control », The Extractive Industries and Society volume 6, Issue 2, avril 2019.

3Patrick Edmond, Kristof Titeca, « Chicken now, not eggs later : short-termism, underdevelopment and regime stabilisation in the DRC’s oil governance », Institute of Development Policy, University of Antwerp, juillet 2018.

4Le 23 avril 2022, le gouvernement congolais a entamé des pourparlers avec les représentants d’une dizaine de groupes armés actifs dans l’est du Congo. Tenues sous l’égide du Kenya, à Nairobi, et en présence d’observateurs venus de l’Ouganda, du Rwanda et des Nations unies, ces discussions ont été lancées par les président congolais Félix Tshisekedi et kényan Uhuru Kenyatta.

5Kenza Bryan, « DR Congo opens oil and gas auction round to carbon credit and crypto groups », Financial Times, 14 août 2022.

6Ruth Maclean, Dionne Searcey, « Congo to Auction Land to Oil Companies : ‘Our Priority Is Not to Save the Planet’ », The New York Times, 24 juillet 2022.

7Michael J. Kavanagh, « Blinken Says Congo Needs Funding to Protect Forests, Peatlands », Bloomberg, 10 août 2022.