Anti-homosexualité en Ouganda. Le choix cornélien des Occidentaux

Les articles précédents ont montré comment une série d’acteurs internationaux ont joué un rôle dans la loi anti-homosexualité (AHA) en Ouganda, ou sont soupçonnés de l’avoir fait – en particulier la droite religieuse américaine et la Russie. Il reste à savoir comment la communauté des donateurs « occidentaux » a réagi à cette loi anti-homosexualité, adoptée en mai 2023.

En général, lorsqu’ils s’attaquent à la législation anti-LGBTQ en Afrique, les donateurs occidentaux sont confrontés au dilemme suivant : d’une part, de telles interventions peuvent potentiellement causer du tort, en alimentant l’opinion largement répandue selon laquelle les droits des LGBTQ sont des constructions occidentales néocoloniales – ce qui est souvent affirmé par les partisans de la loi en Ouganda qui présentent cette loi comme directement opposée à l’Occident. D’autre part, l’absence de réaction des acteurs occidentaux – ou du moins de réactions publiques – alimente l’idée que la communauté internationale tolère et éventuellement facilite ce genre de lois. En même temps, cela ne devrait pas signifier un scénario du type « condamné si vous faites quelque chose, condamné si vous ne faites rien » : certains soutiennent que les actions publiques, qu’il s’agisse de sanctions ou de réductions de l’aide, peuvent réellement faire une différence, à condition qu’elles soient suffisamment stratégiques et, espérons-le, efficaces, par exemple en donnant la priorité à l’impact plutôt qu’à la visibilité¹ ; ou, comme l’a résumé Outright International², « ne pas nuire, mais faire quelque chose ».

La version précédente de l’AHA en Ouganda, qui a été élaborée entre 2009 et 2014, est utilisée comme exemple de toutes les dynamiques susmentionnées. D’une part, les déclarations et les actions fermes de l’Occident ont été perçues comme jetant de l’huile sur le feu rendant les politiciens ougandais encore plus déterminés à faire passer la loi. D’autre part, la loi a également été considérée comme un exemple de la manière dont les pressions occidentales et les réductions des donateurs ont effectivement joué un rôle important dans l’annulation de la loi : on estime que plus de 118 millions de dollars (109 millions d’euros) ont été interrompus ou réorientés par une série d’acteurs, tels que les États-Unis, la Norvège, la Suède, le Danemark et les Pays-Bas. En outre, la Banque mondiale a reporté un prêt de 90 millions de dollars au pays. Comment les donateurs occidentaux ont-ils réagi à la loi actuelle ? Comment cette expérience antérieure a-t-elle influencée les (ré)actions des acteurs occidentaux dans le processus actuel ?

Réactions à retardement

Dans un premier temps, la plupart des donateurs et des diplomates semblent avoir été particulièrement conscients du fait que leurs actions publiques pouvaient jeter de l’huile sur le feu. Les missions diplomatiques ont été plus prudentes dans leurs réactions publiques sur la question et l’accent a été mis sur la diplomatie en coulisses avec le gouvernement ougandais. Des déclarations publiques ont tout de même eu lieu, mais principalement après l’adoption du projet de loi par le Parlement ougandais à la fin de mars 2023, et la signature de la loi en mai – ce qui a provoqué un large éventail de déclarations de la part de l’Union européenne (UE), des États-Unis et de la Banque mondiale, par exemple.

À ce stade, la seule réduction de l’aide est venue des Pays-Bas, qui ont déclaré qu’ils mettraient fin à leur soutien au secteur de la justice et du droit – d’une valeur d’environ 25 millions d’euros (sans préciser si le soutien serait réorienté vers d’autres secteurs). Aucun autre donateur n’a réagi en suspendant, en réduisant ou en réorientant son aide : l’accent a été mis sur une diplomatie discrète.

Puis, le 8 août 2023, la Banque mondiale a publié une déclaration annonçant qu’aucun financement ne serait possible à l’avenir, car la loi actuelle « contredit les valeurs du Groupe de la Banque mondiale », et jusqu’à ce que des mesures supplémentaires soient mises en place pour « protéger les minorités sexuelles et de genre de la discrimination et de l’exclusion dans les projets [qu’elle finance] ». En décembre de la même année, les États-Unis ont annoncé toute une série de mesures, telles que l’élargissement de la politique de restriction des visas ou des sanctions à l’encontre de John Byabashaija, le commissaire général de l’administration pénitentiaire ougandaise. Ils ont également annoncé qu’ils suspendaient et réorientaient leur soutien au gouvernement ougandais, par l’intermédiaire du ministère de la Défense et du plan présidentiel d’aide d’urgence à la lutte contre le sida (Pefar). Quelles ont été les réactions en Ouganda ?

Tout d’abord, de nombreuses déclarations d’hommes politiques ougandais ont été dirigées contre l’Occident, ce qui confirme l’idée que les déclarations occidentales ont jeté de l’huile sur le feu. En réponse à l’interdiction de visas imposée par les États-Unis, le ministre ougandais des Affaires étrangères, Henry Okello Oryem, a reproché aux États-Unis et à l’Occident d’avoir pour objectif de « contraindre [l’Ouganda] à accepter les relations homosexuelles en recourant à l’aide et aux prêts ». Dans une lettre de 26 pages datée du 17 août 2023³ en réaction à la déclaration de la Banque mondiale, le président Museveni s’en est pris aux « acteurs impérialistes » occidentaux qui ont choisi de réprimander ou de condamner d’autres pays pour leur propre décision, et les a qualifiés d’« insupportables » et de « superficiels ». Il a comparé la Banque mondiale « intolérante » à des « fondamentalistes religieux », avertissant que leurs décisions unilatérales pouvaient avoir un effet boomerang.

Instrumentalisation politique

Le président ne s’est pas contenté de mots, il a aussi agi. Il a été rapporté par le journal ougandais The Monitor, le 8 septembre 2023, que Museveni ne s’est pas rendu au Sommet africain sur le climat (AEC) inauguré en septembre 2023 à Nairobi, parce qu’il n’était « pas disposé à s’engager et à s’associer avec un dirigeant des États-Unis, étant donné que l’Amérique a protesté et “puni” l’Ouganda après qu’il a promulgué une loi anti-LGBTQ ». Ce faisant, il faisait référence à la présence de l’envoyé américain pour le climat, John Kerry, « déclarant catégoriquement qu’il ne pouvait pas s’asseoir et se faire donner des leçons par l’envoyé américain pour le climat John Kerry ».

En Ouganda, l’impact des actions occidentales a également été instrumentalisé ou exagéré, par exemple en exacerbant la portée du régime américain de sanctions en matière de visas. Par ailleurs, la déclaration de la Banque mondiale a parfois servi d’excuse à la mauvaise situation de l’économie et des finances publiques. Un communiqué de presse du syndicat des travailleurs de l’administration locale, par exemple, explique qu’il a appris « avec inquiétude que le gouvernement a l’intention de réduire les salaires de tous les fonctionnaires, y compris les travailleurs de l’administration locale, afin d’atténuer l’effet [des sanctions de la Banque mondiale] ».

Dans le même temps, certains signes indiquent que la pression internationale, et en particulier celle de la Banque mondiale, a réussi à assouplir la loi. Lorsque le président Museveni s’est vu présenter pour la première fois le projet de loi par le Parlement, en avril 2023, il a d’abord refusé de le signer et l’a renvoyé au Parlement. Ce faisant, il a spécifiquement mentionné qu’un fonctionnaire de la Banque mondiale avait signalé deux points problématiques de la loi actuelle, à savoir « l’obligation pour les employeurs de s’assurer qu’il n’y a pas d’homosexuels dans leur entreprise et la pénalisation des propriétaires dont les maisons sont louées par des homosexuels ». Tout en prenant soin d’ajouter que le « NRM [le parti au pouvoir NDLR] est clair sur sa position anti-homosexuelle », il a demandé aux députés de régler ces questions. Et, en effet, ces deux points ont été rejetés.

Également, le jour même de la déclaration de la Banque mondiale du mois d’août, le ministère de la Santé a publié un communiqué de presse dans lequel il réaffirmait « ne pas refuser des services à tout client qui se présente pour en bénéficier » (« tout » étant souligné dans l’original) et ne pas faire de discrimination – le communiqué de presse mentionnant explicitement l’orientation sexuelle.

« Solution diplomatique, en silence »

De même, le président et un certain nombre d’agences de l’État ont tenté de minimiser le rôle et/ou les effets de la loi. Peu après la signature du projet de loi, le président Museveni a lancé une offensive de charme diplomatique auprès de la communauté internationale, expliquant que le tollé et les actions de l’Occident étaient dus à des « distorsions et des représentations erronées » – ce qu’il a par exemple fait valoir lors d’une réunion bilatérale avec l’ambassadeur américain, au cours de laquelle il a précisé que l’homosexualité en soi n’était pas criminalisée, mais bien le recrutement, la promotion et les activités homosexuelles. Dans son discours sur l’état de la Nation du 7 juin 2023, Museveni avait déjà fortement atténué l’impact de la loi.⁴

Le 25 août suivant, le directeur des poursuites publiques a envoyé une directive indiquant : « Vous êtes par la présente chargé de veiller à ce que tous les dossiers avec des accusations en vertu de l’AHA soient d’abord soumis au siège avec un avis juridique écrit pour plus d’orientation avant qu’une décision d’inculpation ne soit prise⁵. » En d’autres termes, la directive clarifiait la manière dont l’AHA ne devait pas être simplement appliquée ; elle constituait donc une nouvelle illustration de la manière dont une série d’agences publiques ont publié des déclarations dans ce sens – ce qui a été largement perçu comme le résultat de la pression internationale sur cette question.

Pourtant, la loi est toujours en vigueur et, comme l’ont montré plusieurs rapports, elle a des effets néfastes sur les acteurs LGBTQ+ du pays. Comment se fait-il qu’à part la Banque mondiale et les États-Unis aucun autre donateur n’ait pris une position significative ? Comparées aux réactions de 2009-2014, les réactions globales des donateurs restent nettement moins nombreuses.

Ceux qui s’opposent aux actions internationales contre cette loi avancent deux arguments. Premièrement, que cela se retourne contre eux ; deuxièmement, que ce n’est pas le rôle de la communauté internationale de faire changer des lois nationales. Un fonctionnaire international résume cet argument en ces termes : « Si vous jouez avec le feu, vous aurez du feu en retour. Il sera de plus en plus difficile de faire avancer les choses. » ; tandis qu’un autre acteur international explique que « si l’on pousse les choses à l’extrême, personne ne peut gagner ; si tout le monde est sur les barricades, personne ne gagne. Il faut de l’espace pour une solution diplomatique, en silence ». En ce qui concerne leur rôle, ils disent que « les activistes [les] poussent à faire disparaître l’AHA mais ce n’est pas [leur] rôle ».

Peu d’attention sur les autres discriminations

Dans ce contexte, il est important de souligner les différences entre positions officielles depuis les pays occidentaux et les missions de terrain. Alors que les premières plaident en général en faveur d’une plus grande action et/ou d’une priorité dans l’agenda politique, les secondes sont en faveur d’une approche beaucoup plus prudente. Concrètement, la plupart des donateurs ou diplomates occidentaux à Kampala décrivent une pression importante de la part de leurs pays. Contrairement à d’autres violations des droits de l’homme en Ouganda, il s’agit d’un sujet qui reçoit beaucoup d’attention, par exemple par le biais de questions parlementaires ou de l’attention des médias, ce qui crée une pression sur les ambassades et les missions en Ouganda. Cependant, cette attention n’est pas toujours bien accueillie par les missions sur place, qui estiment qu’elle est disproportionnée par rapport aux autres transgressions dans le pays, telles que la corruption ou les violations des droits de l’homme. Un fonctionnaire résume la situation en ces termes : « Je veux que nous examinions la discrimination en général et que nous ne nous concentrions pas sur un seul sujet, comme l’AHA. »

Si cet argument est tout à fait légitime, il s’inscrit malheureusement dans un contexte où les violations structurelles des droits de l’homme en Ouganda font l’objet de peu d’attention. L’action diplomatique consacrée aux violations des droits de l’homme avant et après les élections de 2021 est relativement faible, et cette situation n’a fait que s’aggraver – par exemple, compte tenu du peu d’attention accordée aux enlèvements de membres de la National Unity Platform (NUP), dont certains sont toujours en prison. L’attention portée à l’AHA a aggravé ce processus, d’autres transgressions en matière de gouvernance étant plus que jamais « en veilleuse » – pour reprendre les termes d’un fonctionnaire international.

Ce que toutes les missions ont en commun, c’est une façon plutôt technique d’envisager l’impact de la loi, notamment en ce qui concerne leur portefeuille de financement. « La clé de tout cela est la suivante : existe-t-il un lien entre nos projets et la discrimination ? Il y a certainement de la discrimination dans la société en général et dans la rue, mais cela affecte-t-il nos projets ? », m’explique un fonctionnaire. En d’autres termes, les donateurs examinent principalement si la loi affecte l’accès aux projets qu’ils financent. Les informations disponibles confirment l’existence d’une discrimination et d’un impact négatif global sur la fourniture de soins de santé publique – ce qui est documenté à la fois dans un certain nombre de rapports publics, d’articles de presse et dans au moins un rapport interne de donateur⁶. Étant donné que les actions ont été limitées jusqu’à présent – la Banque mondiale et les États-Unis restent les seuls acteurs à l’avoir fait –, la question sous-jacente la plus importante semble être la suivante : pourquoi la communauté des donateurs est-elle globalement beaucoup moins encline à prendre des mesures et, en particulier, pourquoi en va-t-il différemment qu’il y a dix ans, avec la précédente version de la loi ?

Des « charlatans se faisant passer pour des diplomates »

Cette réaction globale doit également être comprise dans le contexte de l’évolution des relations entre le gouvernement ougandais et la communauté des donateurs. Au fil des ans, le régime de Museveni est passé du statut de « chouchou » des donateurs à celui de « régime hybride »⁷, pour être aujourd’hui considéré comme un régime fermement autoritaire. L’espace démocratique s’est rétréci et la corruption et les violations des droits de l’homme se sont encore accrues. En outre, les relations entre le gouvernement Museveni et les donateurs occidentaux se sont détériorées, en particulier depuis les élections de 2021. En décembre 2020, la radio 933 KFM a rapporté que le président Museveni avait qualifié l’UE d’« imbécile » à cause de son soutien à Bobi Wine, figure de proue de l’opposition, tandis que le porte-parole du gouvernement, Ofwono Opondo, avait qualifié les ambassadeurs de l’UE de « charlatans se faisant passer pour des diplomates ».

Cette situation générale a conduit un acteur donateur de longue date confie avoir perdu confiance « dans le produit » : la confiance dans la « démocratisation » du régime de Museveni s’est réduite, tout comme le rôle que les donateurs internationaux pourraient jouer à cet égard. Dans le même temps, il existe de fortes incitations institutionnelles au sein de la communauté du développement à continuer à dépenser leurs fonds – car une réduction des fonds rendrait difficile le retour aux niveaux des financements initiaux. En outre, plaider pour une réduction de l’aide n’est pas – au niveau individuel – considéré comme le meilleur choix pour booster sa carrière. La combinaison de ces deux facteurs explique pourquoi la communauté des bailleurs de fonds continue à faire comme si de rien n’était, sauf lorsqu’elle est fortement incitée à ne pas le faire, ce qui doit en grande partie provenir de ses mandants nationaux. Pour l’instant, cela semble être principalement le cas des États-Unis, qui ont à leur tour joué un rôle important dans la décision de la Banque mondiale.

L’évolution des circonstances géopolitiques, déclenchée par la guerre en Ukraine, et le rôle croissant de la Russie sur la scène mondiale ne sont pas non plus d’un grand secours. Comme nous l’avons vu dans le précédent épisode, la Russie a entamé une offensive de charme sur tout le continent depuis le début de la guerre en Ukraine, y compris en Ouganda. En réponse à cette offensive, les diplomates européens de l’ensemble de la région ont souligné qu’ils utilisaient une approche plus « transactionnelle »⁸. Comme le dit un responsable politique européen, « nous [les Européens] devons mieux montrer ce que nous avons à offrir, loin d’une attitude condescendante ». Tout cela doit faire de l’UE un partenaire plus attrayant dans ces nouvelles circonstances géopolitiques et de plus en plus multipolaires. Mais cela ne contribue pas nécessairement à la protection des droits de l’homme – une protection qui pourrait avoir un coût diplomatique que l’UE n’est pas disposée à assumer. D’ailleurs, des activistes ougandais ont critiqué l’inaction de l’UE face à cette loi.

« Pax Musevenica »

Dans cette situation générale, la différence de réaction à la loi entre l’UE et les États-Unis est assez prononcée. Par exemple, dans le cadre de leur série de mesures, les États-Unis ont publié un avis à leurs entreprises en Ouganda, soulignant les dangers de faire des affaires dans le pays après la promulgation de la loi. L’UE, quant à elle, n’a pas publié de déclaration de ce type. Au contraire, elle a organisé un important forum commercial entre l’Ouganda et l’UE (le « 3rd Uganda-EU Business Forum ») en mars dernier. De même, la série de mesures prises par les États-Unis a consisté à limiter les engagements diplomatiques de leur ambassadeur dans le pays. L’ambassadeur de l’UE, quant à lui, adopte une approche opposée, rencontrant des acteurs de tous horizons, y compris des acteurs controversés.

Les actions des donateurs occidentaux ne sont donc pas homogènes. Ce que de nombreux acteurs occidentaux ont en commun, c’est de mettre l’accent sur la non-discrimination, c’est-à-dire de vérifier si la loi entraîne une discrimination dans l’accès à leurs services. Cela n’a rien à voir avec la loi dans son ensemble. La simple existence de celle-ci crée sa propre dynamique dans la manière dont la société et les fonctionnaires perçoivent le texte et sa mise en œuvre. Un certain nombre de rapports ont montré l’impact négatif de la loi sur le terrain, à travers une escalade de la violence et de la discrimination à l’encontre des personnes LGBTQ.

De nombreux donateurs attendaient la décision de la Cour constitutionnelle ougandaise sur la légalité de la loi, étant donné qu’un certain nombre de pétitions ont été déposées contre celle-ci. Beaucoup pensaient que l’on assisterait à une répétition de la situation de 2014, où la cour constitutionnelle avait déclaré inconstitutionnelle la loi anti-gay votée cette année-là. Certains donateurs interrogés ont estimé qu’il n’était donc pas nécessaire d’agir avec fermeté, car la cour annulerait de toute façon la loi – ou du moins ses aspects les plus extrêmes, comme la peine de mort.

Au pied du mur

Cependant, rien de tout cela ne s’est produit : la loi a été déclarée constitutionnelle par la Cour. Celle-ci n’a annulé que certaines dispositions jugées « incompatibles avec le droit à la santé, à la vie privée et à la liberté de religion », mais n’a ni bloqué ni suspendu la législation. Hors, comme expliqué plus haut, la discrimination dans l’accès aux services de santé était considérée comme une pierre d’achoppement majeure pour les donateurs tels que la Banque mondiale. En conséquence, cette disposition est considérée comme une modification de la loi « pour obtenir l’argent des donateurs ».

L’arrêt et la conférence de presse qui en ont découlé ont tous deux fait référence à l’arrêt Dobbs V Jackson aux États-Unis – l’arrêt de 2022 de la Cour suprême des États-Unis qui a annulé l’arrêt Roe V Wade, arguant que la constitution américaine ne confère pas de droit à l’avortement. Cette référence visait clairement les États-Unis : l’arrêt indiquait que « la Cour suprême des États-Unis a tenu compte de l’histoire et des traditions de la nation, ainsi que des impératifs de la démocratie et de l’État de droit, pour annuler le droit plus large à l’autonomie ». En d’autres termes, le message adressé à Washington est le suivant : il s’agit de notre décision et de notre tradition, respectez-la. Les donateurs sont désormais au pied du mur.