Enquête

Quand la Banque mondiale viole ses propres règles au Congo-Kinshasa

Durant plusieurs années, la Banque mondiale a enfreint de manière répétée les principes de bonne gouvernance (qu’elle est censée promouvoir) dans la conduite d’un de ses projets en République démocratique du Congo. À la clé, des dizaines de millions de dollars d’argent public dépensés indûment. Et gare à ceux qui, en interne, le dénoncent...

En gare de Matadi (province du Kongo central) en septembre 2015. La Société nationale des chemins de fer du Congo est au cœur de ce scandale présumé.
MONUSCO / Abel Kavanagh

Financement public accordé en dehors des règles, puis dépensé sans passation de marché. Location de matériel usagé et potentiellement dangereux auprès d’une entreprise au profil douteux. Contournement des instances de contrôle. Enquêtes internes bâclées. Lanceurs d’alerte écartés... On pourrait croire que ce descriptif est celui d’un projet mené par un État souffrant d’une faible gouvernance. Mais non, il s’agit d’un programme de la Banque mondiale, mis en œuvre en République démocratique du Congo (RDC) de 2011 à 2018.

L’institution financière internationale, qui ne cesse de donner des leçons de gestion aux pays en développement et de rappeler que « la bonne gouvernance » est pour elle « un enjeu capital », a violé de manière répétée ses propres règlements et a dépensé indûment des dizaines de millions de dollars d’argent public. Pour retracer l’histoire de ce scandale présumé, il faut se faufiler dans les coulisses du Groupe de la Banque mondiale1 et naviguer dans les méandres de ses procédures.

Tout commence en juin 2010 lorsque la Banque mondiale décide d’accorder un don de 255 millions de dollars (près de 227 millions d’euros) à la RDC pour le secteur des transports. L’argent provient de l’Association internationale de développement (IDA), l’institution du Groupe qui fait des dons ou des prêts à taux faible ou nul aux pays les plus pauvres de la planète. Cet appui « vise à promouvoir la bonne gouvernance », précise la Banque mondiale, et va servir à asseoir « la stabilité et la croissance économiques par la remise en état d’infrastructures de transport d’une importance capitale, ce qui aidera aussi à mieux assurer les services sociaux et à réduire la vulnérabilité des pauvres ».

Un volet inhabituel et non réglementaire

Le Projet de transport multimodal (PTM) qui voit ainsi le jour va surtout se concentrer sur la Société nationale des chemins de fer du Congo (SNCC) : environ 90 % du financement de la Banque mondiale, soit 218,85 millions de dollars (plus de 194 millions d’euros), sont affectés à un plan de redressement d’urgence de cette entreprise publique, qui est au bord de la faillite, fonctionne avec du matériel délabré et connaît des déraillements de trains aussi réguliers que meurtriers. Le don de la Banque va financer une partie de la réhabilitation et du renouvellement des voies ferrées et du matériel roulant, ainsi que le départ à la retraite de centaines d’employés. Mais il va également prendre en charge, de façon inhabituelle, des coûts d’exploitation de la SNCC.

Une telle démarche contrevient aux principes mêmes de l’institution financière, qui finance de l’investissement et non du fonctionnement. « Normalement, la Banque mondiale, comme n’importe quelle banque commerciale, ne finance jamais les coûts d’exploitation d’une entreprise, qu’elle soit privée ou nationale, car le risque est très élevé que cela revienne à mettre de l’argent dans un panier percé. Le faire, c’est prendre un risque économique ingérable », souligne un ancien cadre de la Banque ayant requis l’anonymat.

Les concepteurs du projet, qui sera suivi de près par du personnel de la Banque mondiale à Kinshasa et à Washington en collaboration avec le gouvernement congolais, expliquent, dans le document d’évaluation préalable du projet, que cette orientation n’est que temporaire : il s’agit de donner la possibilité à la SNCC de poursuivre ses activités le temps qu’elle remplace son matériel roulant grâce à l’achat prévu de trente locomotives neuves avec un financement chinois, et qu’elle répare ses infrastructures. Dans le même document, ils prévoient que l’entreprise sera en mesure de payer elle-même ses coûts d’exploitation à partir de 2013, et ils prennent soin de présenter l’ensemble du projet comme étant « à haut risque » en raison du contexte congolais, marqué par un « manque général de transparence dans la conduite des processus de passation de marchés », une « mauvaise gestion et une corruption chronique », la « possibilité de contourner le système de contrôle interne avec des pratiques de collusion », etc.

Une dépense imprévue et illégale

En dépit des risques financiers et de la non-conformité aux règles, le Conseil d’administration de la Banque mondiale a donné son feu vert. Il n’a pas vu qu’il y avait des discordances entre le document d’évaluation préalable du projet, qui décrit avec précision toutes les activités prévues avant approbation, et l’accord de financement signé en juillet 2010. Le document d’évaluation annonce en effet que les coûts d’exploitation de la SNCC seront constitués principalement de « factures de carburant, d’électricité et d’eau », tandis que l’accord de financement donne une liste un peu différente puisqu’il y fait aussi figurer la « location de locomotives ».

Cet ajout n’a l’air de rien. Pourtant, il est important en raison du coût élevé que la location de locomotives va engendrer, mais aussi parce qu’il cache au moins deux fautes. La première est liée au fait que l’accord de financement doit uniquement porter sur des activités dont la pertinence, la cohérence et le coût ont fait l’objet d’une évaluation précise et apparaissent de ce fait dans le document d’évaluation préalable. Seconde faute : par principe, la Banque mondiale finance des achats de matériel neuf mais jamais des locations.

Le Conseil d’administration de la Banque mondiale aurait aussi dû s’alarmer à la lecture du budget du projet, car les concepteurs du PTM ont prévu un étrange mélange des genres : ils ont décidé que les coûts d’exploitation de la SNCC seraient intégrés dans les frais de fonctionnement du projet lui-même. En général, les frais de fonctionnement d’un projet couvrent les salaires et dépenses de voyage du personnel chargé de le gérer et de le mettre en œuvre, ses fournitures de bureau, la location de locaux, les contrats de consultants, etc. Ils ne sont pas soumis aux procédures de passation de marché, sauf si leur coût dépasse une certaine somme, définie à l’avance. Et ils ne peuvent pas dépasser 20 % du montant total du projet.

« Financer les coûts d’exploitation de la SNCC en tant que frais de fonctionnement du projet : cela pouvait vouloir dire qu’on voulait se soustraire au contrôle et contourner les règles de passation de marché. Il fallait au contraire bien séparer les frais d’appui à la SNCC, dont le financement de ses coûts d’exploitation, et les frais de fonctionnement du projet lui-même », commente un ancien chargé de projet de la Banque mondiale qui a demandé à rester anonyme. En tout, les frais de fonctionnement du Projet de transport multimodal, incluant donc, de manière inhabituelle, les coûts d’exploitation de la SNCC, devaient atteindre 54 millions de dollars (48 millions d’euros).

Du gré à gré non autorisé

Puisqu’elle n’était pas prévue dans le document d’évaluation préalable du PTM, la location des locomotives n’était pas inscrite dans son plan de passation des marchés, censé encadrer les acquisitions de biens et services, avec des critères et seuils de montants définis pour les marchés de gré à gré. Dans un document sur l’état « du plan de passation des marchés » du projet, couvrant les années 2011 à 2013, la location est tout de même répertoriée, mais aucun détail n’apparaît. Le contraire aurait été étonnant, car la Banque mondiale a en réalité payé la location de dix locomotives sans appel d’offres, et donc sans impliquer son département de passation des marchés, chargé de s’assurer que les procédures de transparence dans la passation des marchés pour les achats de biens et services sont respectées.

Cette location, qui a échappé au contrôle du département de passation des marchés, reposait sur une astuce qui n’a pas été signalée au Conseil d’administration de la Banque : le Projet de transport multimodal a repris à son compte un contrat déjà existant, conclu en 2009 par la SNCC avec une entreprise sud-africaine, Sheltam. Son coût : 1 956 dollars par jour et par locomotive, soit plus de 7 millions de dollars (plus de 6,2 millions d’euros) par an, selon un document interne de la Banque mondiale - le prix sera par la suite abaissé à 1 793 dollars par jour.

Pour appliquer correctement les règles de base de diligence raisonnable2, la Banque aurait dû revoir les termes et le coût du contrat passé avec Sheltam, et demander une expertise de la qualité et de la sûreté des locomotives. À la question de savoir si une expertise de l’état des locomotives de Sheltam avait été réalisée, le Groupe de la Banque mondiale n’a pas répondu. D’après nos informations, le marché avait été octroyé en 2009 de gré à gré, alors que Sheltam avait des pratiques pour le moins sulfureuses, comme l’a relevé le journal kényan Nation en janvier 2010.

Des locomotives potentiellement dangereuses

Autre problème grave : les locomotives fournies par Sheltam étaient très âgées et en mauvais état, et donc potentiellement dangereuses. Or il était question dans l’accord de financement de « location de locomotives » et pas de « location de locomotives d’occasion », ce qui est très différent.

Dans un courriel envoyé le 19 mars 2013 à l’un des responsables du projet, un membre du service juridique de la Banque mondiale, à Washington, visiblement embarrassé, souligne lui-même que le contrat Sheltam n’a pas été approuvé par le département de passation des marchés. Cela ne l’empêche pas d’encourager une sorte de fuite en avant : il suggère d’amender le contrat pour le prolonger et ainsi continuer à le payer en tant que frais de fonctionnement, plutôt que de chercher à en établir un nouveau qui obligerait à le soumettre au département de passation des marchés. Autrement dit, le service juridique constate que les règles sont violées mais conseille de ne rien changer afin, manifestement, de continuer à masquer l’irrégularité du contrat Sheltam. Il relève dans son message un autre fait anormal, à savoir qu’il a appris tardivement, fin 2012, l’existence de ce contrat et le fait qu’il soit payé en tant que « frais de fonctionnement ».

Ce n’est pas tout. En novembre 2012, la Banque mondiale a approuvé un contrat avec le groupe sud-africain Grindrod pour la location, sur trois ans, de onze autres locomotives d’occasion pour 11,3 millions de dollars (10 millions d’euros) – ce qui équivaut au prix de neuf locomotives neuves. Cette fois encore, le marché, malgré son coût élevé, a été octroyé sans avoir figuré dans le plan de passation des marchés approuvé par le Conseil d’administration de la Banque, de gré à gré, en suivant une procédure de « sélection directe » qui permet de négocier avec une seule entreprise. Selon nos informations, il y a eu en interne des avis défavorables au fait que cette dépense importante soit placée dans la catégorie des frais de fonctionnement du projet.

Des questions sans réponses

D’après des documents que nous avons consultés, c’est finalement - de manière surprenante - le Comité d’examen des procédures de passation des marchés liés aux opérations qui a autorisé cette attribution sans mise en concurrence. Cet organe central de la Banque mondiale statue sur les demandes de dérogation concernant des passations de marché qui vont à l’encontre des politiques et procédures.

Pourquoi ce Comité d’examen, qui ne s’occupe que des dérogations exceptionnelles en matière de passation de marché, a-t-il été saisi alors que le marché a été attribué de gré à gré, n’était pas dans le plan de passation des marchés et a été exécuté au travers des frais de fonctionnement ? Et sur quelles bases a-t-il approuvé cette opération ? Savait-il que Sheltam était déjà payé pour un contrat de location par les fonds de la Banque au travers des frais de fonctionnement ? Savait-il que Grindrod et Sheltam étaient des sociétés-sœurs, le groupe Grindrod possédant 50 % de Sheltam depuis 2005 ? Savait-il que les locomotives fournies par Grindrod étaient usagées et a-t-il eu l’assurance que ces véhicules avaient été expertisés ? La Banque mondiale n’a pas répondu à ces interrogations, ni à celles que nous lui avons posées concernant le contrat avec Sheltam et l’application des procédures de la Banque mondiale.

Le Groupe de la Banque mondiale, qui a répondu à Afrique XXI six mois après avoir été sollicité, a conseillé d’adresser « plusieurs de nos questions » au gouvernement congolais « qui sera le plus à même d’y répondre ». Faisant référence aux locations mais aussi à des acquisitions de locomotives (un point qui ne figurait pas dans notre questionnaire), il a déclaré que « le gouvernement de la RDC a sélectionné Sheltam et Grindrod en suivant les directives de passation de marchés approuvées ». Il a ajouté que « les paiements de location pour Sheltam comme pour Grindrod étaient liés à la disponibilité opérationnelle des locomotives ». Le Groupe de la Banque mondiale a aussi écrit que les « locomotives achetées dans le cadre des contrats de location-achat à Grindrod ont été entièrement révisées et inspectées ». Pourtant, il n’est pas question, dans les documents de la Banque mondiale que nous avons consultés, de « location-achat » et de l’acquisition, avec les fonds de la Banque, de locomotives auprès de Grindrod.

Makhtar Diop en avril 2019.
World Bank / Simone D. McCourtie

Makhtar Diop, qui a été de 2012 à 2018 le vice-président du Groupe de la Banque mondiale en charge de l’Afrique, n’a pas répondu à notre courriel lui demandant qui avait saisi le Comité d’examen des procédures de passation des marchés et sur quelles bases ce dernier s’était prononcé. Le Groupe de la Banque mondiale, qui s’est chargé de s’exprimer pour lui, n’a pas apporté d’éclaircissement sur ces aspects.

« Non seulement la Banque mondiale n’a pas fait son devoir de diligence, résume un expert et ancien agent de la Banque, mais elle a sciemment violé ses propres règles pour financer des locations, autoriser la location de véhicules usagés, faire du gré à gré, autoriser au plus haut niveau un contrat douteux avec Grindrod et continuer de financer un contrat illégal avec Sheltam. » Un ancien haut cadre congolais constate de son côté : « Des responsables de la Banque mondiale à Washington ont commis une faute en autorisant la location de locomotives d’occasion ».

Un projet « insatisfaisant »

La location des locomotives de Grindrod s’est poursuivie jusqu’en 2016. Entre temps, la Banque mondiale a débloqué un autre don de 180 millions de dollars (160 millions d’euros) dès 2013, qui a servi à acheter dix-huit locomotives neuves à un groupement d’entreprises chinoises, le financement chinois qui devait théoriquement couvrir cette acquisition ne s’étant pas matérialisé. La Banque a fait accélérer ce processus d’achat, entamé en mai 2012, après de graves accidents de train survenus en 2014 et qui ont fait des dizaines de morts. Les locomotives louées sont par la suite reparties en Afrique du Sud.

Au bout du compte, les frais de fonctionnement du Projet de transport multimodal, englobant les coûts d’exploitation de la SNCC, ont atteint 127 millions de dollars (113 millions d’euros), soit un tiers du montant total dépensé (385 millions de dollars, 343 millions d’euros) et donc bien plus que les 20 % normalement admis. Cela comprend la location des locomotives, mais aussi la somme énorme de 45 millions de dollars (40 millions d’euros) décaissée entre 2011 et 2015 pour le carburant et les lubrifiants des locomotives – avec des factures souvent douteuses, d’après plusieurs sources.

Clôt en 2018, le Projet de transport multimodal a été jugé « insatisfaisant » par la Banque mondiale qui a aussi qualifié son efficacité de « négligeable », et ce « malgré un investissement important ». Le rapport d’achèvement, qui évalue l’impact du projet, précise bien que le choix d’utiliser des fonds de la Banque pour financer les coûts d’exploitation de la SNCC s’est soldé par un échec.

Des représailles contre des lanceurs d’alerte

Les choses auraient pu se passer autrement si les quelques employés de la Banque ayant exprimé leur désaccord pendant la mise en œuvre du projet avaient été entendus. Des lanceurs d’alerte ont en outre tenté, pendant mais aussi bien après la fin du projet, d’attirer l’attention des dirigeants de la Banque sur les irrégularités qu’ils avaient constatées. Ce qui les inquiétait tous, c’étaient les violations de procédures, mais aussi la possibilité qu’elles cachent d’éventuels détournements de fonds publics, qu’elles soient la partie visible d’un système de fraudes plus vaste et que les locomotives louées aient été impliquées dans les accidents de train de 2014. Non seulement ces lanceurs d’alerte n’ont pas été écoutés, mais ils ont été sanctionnés.

L’un d’eux, René Bauman, a été consultant pour le bureau de Kinshasa de la Banque mondiale pendant huit ans. En 2013, il a signalé à des responsables de l’institution financière de présumées irrégularités dans la passation des marchés commises par le bureau de Kinshasa. Il mettait en cause Eustache Ouayoro, directeur des opérations de la Banque mondiale pour la RDC et le Congo. En retour, le bureau de Kinshasa a mis fin prématurément à son contrat. René Bauman a contesté cette décision, estimant être victime de représailles. Le Tribunal administratif de la Banque lui a donné raison en 2016 et a ordonné qu’il soit indemnisé. Aucune poursuite disciplinaire n’a toutefois été engagée contre ceux qui avaient organisé les représailles, contrairement à ce que prônent les règles de la Banque. Il n’y a pas non plus eu d’enquête approfondie sur ses allégations.

Pendant que son cas était examiné par le Tribunal administratif, René Bauman a saisi en avril 2014 le département de l’Intégrité du Groupe de la Banque mondiale, qui enquête sur les allégations de fraude et de corruption dans les projets de la Banque et prononce des sanctions. Il lui a communiqué des éléments concernant les locations de locomotives. Le 23 décembre 2014, ce département lui a fait savoir qu’il n’avait trouvé aucune preuve de fraude et de corruption à l’issue d’une enquête préliminaire. Il a fait une réponse similaire à au moins un autre lanceur d’alerte.

« Il est temps de passer à autre chose »

La même année, Eustache Ouayoro a été soudainement rappelé au siège de la Banque mondiale, à Washington, avant d’être licencié pour des violations des règles d’éthique et d’intégrité, mais pour des faits qui n’étaient pas liés à l’affaire des locomotives, et après que des alertes émises par plusieurs personnes ont été longtemps ignorées.

René Bauman a renoncé par la suite à convaincre le département de l’Intégrité ainsi que le département d’Éthique et de déontologie du Groupe de la Banque mondiale d’ouvrir ou de ré-ouvrir des enquêtes sur l’affaire des locomotives, car il doutait de leur impartialité. Il est vrai que certains de leurs cadres et employés avaient des liens avec des responsables impliqués dans le suivi du Projet de transport multimodal. Le département d’Éthique et de déontologie, par exemple, a été dirigé d’octobre 2015 à janvier 2018 par Ousmane Diagana, qui avait auparavant travaillé comme directeur des opérations de la Banque mondiale dans plusieurs pays africains sous la supervision directe de Makhtar Diop.

Ousmane Diagana, que nous avons contacté par courriel à propos des éventuelles enquêtes menées par le département d’Éthique et de la conduite des affaires sous son mandat, n’a pas répondu, laissant le Groupe de la Banque mondiale se prononcer pour lui... et botter en touche : « Par respect pour les parties impliquées, tous les rapports [NDLR : de ce département] sont considérés comme de l’information strictement confidentielle. »

En haut, réponse du 23 décembre 2014 du département d’Intégrité de la Banque mondiale au lanceur d’alerte René Bauman : « L’INT n’a pas trouvé de preuves de fraude ou de corruption concernant le personnel du groupe de la Banque mondiale [...] ».
En bas, réponse du 28 juin 2019 d’Ingo Burghardt, du service juridique de la Banque mondiale, à René Bauman suite à son message au président de la Banque, David Malpass : « La Banque mondiale s’oppose fermement à vos accusations scandaleuses [...] La Banque mondiale se réserve le droit d’exercer tout recours légal à votre encontre. »

Le 27 mai 2019, René Bauman s’est résolu à écrire directement à David Malpass, alors tout nouveau président du Groupe de la Banque mondiale. Mais c’est un responsable du service juridique qui lui a répondu le 28 juin, en lui reprochant de formuler de fausses accusations et en le menaçant de poursuites. « Il est temps pour vous de clore cette affaire » et « de passer à autre chose », concluait ce juriste, Ingo Burghardt.

La vice-présidente en charge de l’intégrité limogée

Quelques mois plus tard, en novembre 2019, c’est la vice-présidente du Groupe de la Banque mondiale en charge des questions d’intégrité, la juriste Pascale Dubois, qui a été limogée par l’institution financière internationale pour qui elle travaillait depuis vingt ans. Nommée en juillet 2017 à ce poste sensible, cette spécialiste de la lutte contre la corruption a, entre autres, voulu relancer les enquêtes sur le Projet de transport multimodal et sur l’affaire des locomotives. En 2018, son département a ainsi rendu un rapport sur des malversations concernant un contrat passé dans le cadre du projet.

Le processus s’est arrêté avec l’éviction de Pascale Dubois, alors que Ousmane Diagana était le vice-président du Groupe de la Banque mondiale chargé des ressources humaines - fonction qu’il occupait depuis 2018. À propos de cet épisode, le Groupe de la Banque mondiale nous a simplement écrit : « Lorsqu’il s’agit de ses employés, la Banque mondiale traite des affaires personnelles de manière confidentielle, et ne fait aucun commentaire sur des questions concernant ses collaborateurs ». Selon le magazine Forbes, Pascale Dubois a été renvoyée car elle insistait pour que la Banque mondiale applique « son credo de lutte contre la corruption ». De ce fait, elle « rendait trop de gens nerveux »3.

Depuis son départ, il y a bien sûr eu des changements dans l’organigramme du Groupe de la Banque mondiale. Makhtar Diop, par exemple, a été nommé en 2021 à la tête de la banque d’affaires du Groupe, la Société financière internationale (IFC). Ousmane Diagana est quant à lui devenu le vice-président en charge de l’Afrique centrale et de l’Ouest. Il travaille avec l’épouse de Makhtar Diop, qui est directrice de la communication pour les deux régions qu’il supervise.

Sur le terrain et en l’absence de contrôles sérieux de l’utilisation de l’argent public international, les fraudes se poursuivent ici et là, y compris en RDC : l’Inspection générale des finances du pays a rendu mi-février un rapport qui relève des « dépenses sans justificatifs » de plus de sept millions de dollars (plus de 6,2 millions d’euros), réalisées en 2021 dans le cadre d’un projet financé par un don de la Banque mondiale.

1Le Groupe de la Banque mondiale est composé de cinq institutions : la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et l’Association internationale de développement (IDA), qui forment la Banque mondiale ; la Société financière internationale (IFC) ; l’Agence multilatérale de garantie des investissements (MIGA) ; et enfin le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI).

2La « diligence raisonnable », ou « due diligence » en anglais, désigne le processus de vérification de l’état des lieux réalisé par un investisseur avant une transaction.

3Richard Levick, « Amid Pandemic, The World Bank Comes Up Short On Anticorruption – Again », Forbes, 10/04/2020.