Les missions d’observation électorale, ces grandes incomprises

L’année 2024 sera riche en élections sur l’ensemble de la planète. La moitié de la population mondiale en âge de voter devrait être appelée aux urnes. Des élections sont notamment prévues dans 19 pays du continent africain, dont 14 scrutins présidentiels (Algérie, Comores, Mauritanie, Mozambique, Ghana, Tchad, Tunisie, Guinée-Bissau, Namibie, Soudan du Sud, Mali, Rwanda, Somaliland et Sénégal). Dans la plupart de ces élections, au-delà des partis politiques, des militants, des commissions électorales (indépendantes ou pas) ou encore des conseils constitutionnels, un acteur sera récurrent : les missions d’observation électorale.

Alors que la mission d’observation de l’Union européenne s’est retirée du processus électoral en République démocratique du Congo (RDC) en décembre 2023, et qu’une autre mission s’est tout récemment déployée au Sénégal en prévision de l’élection du 25 février 2024, les enjeux associés à ces missions et à l’écriture de leurs influents rapports sont au cœur des débats.

Robert Macdonald est post-doc fellow au Centre d’études africaines de l’Université d’Édimbourg, au Royaume-Uni. Dans cet entretien, il revient sur les principaux résultats de sa recherche précisément consacrée aux missions d’observation électorale.

Des missions « négligées » par le monde de la recherche

Sidy Cissokho : Qu’est-ce qui vous a amené à vous intéresser aux missions d’observation ? J’ai le sentiment que les chercheurs s’intéressent plus souvent aux élections directement.

Robert Macdonald : Je travaille sur un projet intitulé « Perception locale et représentation médiatique des missions d’observation électorale en Afrique », basé à l’Université d’Édimbourg et financé par le Conseil de recherche économique et sociale du gouvernement britannique. Je m’étais déjà intéressé à l’observation électorale lors de ma recherche doctorale sur les élections tanzaniennes de 2015. Ensuite, j’ai commencé à discuter du sujet avec un collègue, Thomas Molony, qui avait déjà travaillé sur plusieurs missions d’observation internationales dans des pays africains. Les principales questions de notre projet ont émergé de la lecture de la littérature existante sur l’observation des élections. On a constaté qu’assez peu d’attention a été accordée à la façon dont les citoyens des pays concernés perçoivent ces missions. Le rôle que les médias peuvent jouer dans la représentation ou la déformation des messages produits par les observateurs électoraux était également généralement négligé.

On a donc décidé d’enquêter à la fois sur les missions d’observation internationales et sur les missions d’observation dites citoyennes. Nous avons choisi trois pays comme étude de cas : la Zambie, où nous avons travaillé avec l’Institut d’Afrique australe pour les politiques et la recherche ; la Gambie, où nous avons travaillé avec le Centre de recherche et de développement des politiques ; et le Kenya, où nous avons travaillé avec Racheal Makokha, de l’Université technique du Kenya. Nous avons mené une série de 520 entretiens qualitatifs approfondis avec des électeurs et 160 autres avec des personnes qui travaillent pour des missions d’observation électorale ou qui sont en lien avec elles. En complément, on s’est aussi intéressé au traitement médiatique de l’observation électorale dans les médias traditionnels et sur les réseaux sociaux, mais aussi à la communication des missions d’observation.

Sidy Cissokho : Vous avez l’air de faire une distinction entre les missions nationales dites citoyennes et les missions internationales. Qui se cache derrière cette expression générique de « missions électorales » ?

Robert Macdonald : Il existe un large éventail d’acteurs impliqués dans l’observation des élections. À l’échelle nationale, les initiatives d’observation sont généralement menées soit par une seule organisation de la société civile, soit par des coalitions avec plusieurs partenaires (par exemple : The Elections Observation Group, au Kenya, ou The Christian Churches Monitoring Group, en Zambie). Parfois, elles impliquent des organisations qui travaillent sur des questions plus larges relatives aux droits de l’homme. Mais de nombreux pays africains ont maintenant leurs propres initiatives d’observation, et de plus en plus professionnelles. Celles-ci ont toutefois tendance à dépendre de la communauté internationale pour leur financement.

Il existe aussi des initiatives plus directement internationales qui mélangent des organisations intergouvernementales et des organisations non gouvernementales (comme le Carter Center, le Commonwealth, l’Union européenne, etc). Ces missions sont déployées à la fois par des organisations basées en dehors de l’Afrique et par des organisations régionales africaines, telles que l’Union africaine et les communautés économiques régionales. Les groupes d’observateurs internationaux ont généralement besoin d’une invitation du pays hôte avant de déployer une mission. Même lorsqu’ils sont invités, il arrive que certains de ces groupes ne déploient pas de mission si des considérations techniques ou de sécurité les rendent trop compliquées, dangereuses, ou si le paysage politique fait penser aux observateurs qu’une mission n’aurait que peu de valeur. Par exemple, la mission de l’Union européenne a invoqué des raisons techniques et sécuritaires pour justifier son retrait de RDC en novembre dernier.

Les missions « ne sont pas toujours transparentes sur leurs budgets »

Sidy Cissokho : Quel est le profil des observateurs sur le terrain ?

Robert Macdonald : Les missions internationales qui sont jugées les plus crédibles sont souvent dirigées par des politiciens. Par exemple, les groupes d’observateurs basés en Afrique emploient souvent d’anciens chefs d’État africains¹, tandis que les missions de l’Union européenne peuvent être dirigées par des membres du Parlement européen. Les chefs de mission sont appuyés par une équipe composée d’experts spécialisés dans divers aspects politiques, administratifs et juridiques des élections. En plus de ces équipes, les missions internationales déploient des observateurs à court et à long terme qui se concentrent sur des domaines spécifiques. Ceux-ci sont recrutés dans des milieux divers, mais ils ont généralement une certaine expérience de la politique et des élections : universitaires qui se sont intéressés à ces sujets, anciens membres de commissions électorales ou membres d’organisations de promotion de la démocratie.

Les initiatives citoyennes les plus sérieuses sont composées d’experts locaux, même si elles travaillent souvent avec des conseillers techniques issus d’organisations internationales. Les initiatives les plus importantes prévoient généralement le déploiement d’un grand nombre d’observateurs le jour de l’élection. Ils se comptent souvent par milliers. Même si cela peut être considéré comme un avantage par rapport aux missions internationales, cela implique le recrutement de nombreux citoyens qui n’ont pas d’expérience professionnelle en matière d’élections.

Sidy Cissokho : Comment sont financées ces missions ? Leur coût doit être important...

Robert Macdonald : Le coût de l’observation électorale varie en fonction de plusieurs facteurs : le nombre d’observateurs déployés, la durée du déploiement, le type d’observateurs embauchés et bien sûr le coût de la vie dans le pays où se déroulent les élections. Les organisations d’observation électorale ne sont pas toujours transparentes sur leurs budgets. Cependant, nous savons que l’Union européenne dépense un total d’environ 45 millions d’euros par an pour une moyenne de 30 missions d’observation par an. En faisant le calcul, on arrive à environ 1,5 million d’euros par mission. Il est probable que la plupart des autres organisations d’observation dépensent moins que cela.

Par ailleurs, les différents types d’observateurs électoraux ont des modèles de financement différents. Ceux qui travaillent au sein d’organisations intergouvernementales sont généralement financés par le budget général de fonctionnement de ces organisations. Les ONG internationales et les initiatives d’observation citoyenne sont généralement financées par des donateurs. Les pays occidentaux fournissent par exemple souvent des fonds pour observer une élection spécifique, surtout s’ils ont un intérêt particulier dans le pays. Certains financements peuvent également provenir d’ONG internationales œuvrant dans le domaine de la démocratie ou des droits de l’homme. Ce modèle de financement est moins pérenne que celui des organisations intergouvernementales, il peut empêcher l’observation de tout ou partie de certaines élections lorsqu’on n’obtient pas le financement ou qu’on l’obtient après que le processus électoral a commencé, par exemple après l’inscription des électeurs.

Sidy Cissokho : La distinction entre initiative locale et internationale est donc ténue dans les faits si l’on en croit la façon dont elles sont financées. De telles observations pourraient apparaître comme partisanes, même si elles ne sont pas directement liées à des intérêts nationaux. Comment les observateurs font-ils pour tenter de les rendre les plus neutres possible ?

Robert Macdonald : Bien que des organisations de mauvaise qualité et des acteurs de mauvaise foi puissent encore être impliqués dans l’observation des élections, la communauté des observateurs électoraux a maintenant établi des principes détaillés sur la manière dont une observation crédible doit être menée. Ceux-ci sont décrits dans la Déclaration de principe pour l’observation internationale d’élections (2005) et la Déclaration des principes internationaux pour l’observation et la surveillance impartiales des élections par les organisations citoyennes (2012). Plusieurs groupes d’observateurs ont déployé des efforts considérables pour élaborer des manuels d’observation et des programmes de formation fondés sur ces principes.

Des méthodologies « plus rigoureuses »

Sidy Cissokho : Au-delà de ces standards partagés sous la forme de manuels ou encore de normes internationales, comment se passe le travail des missions d’observation dans la pratique ?

Robert Macdonald : Les observateurs considérés comme « crédibles » veillent à ce que leurs évaluations soient fondées sur des données probantes. Ils préfèrent donc inclure des informations qu’ils ont directement collectées ou qu’ils ont pu confirmer plutôt que des éléments dont on leur a seulement parlé. Pour les mêmes raisons, ils s’intéressent généralement davantage aux grandes tendances relatives à la conduite des élections plutôt qu’aux incidents isolés. La plupart des missions d’observation comportent aujourd’hui des volets « à long terme » et des volets « à court terme ». Les missions et les initiatives de bonne qualité partent du principe que les élections vont bien au-delà du processus de vote le jour de l’élection. L’observation à long terme tient donc compte d’une série de facteurs tels que l’environnement politique du pays, la période de campagne et les préparatifs administratifs pour le jour du scrutin.

L’observation à court terme est en revanche beaucoup plus axée sur ce qui se passe le jour J. Elle implique généralement de réaliser un questionnaire auprès d’un échantillon représentatif d’électeurs. Cette façon de faire est particulièrement importante pour les missions internationales, qui ont tendance à déployer un faible nombre d’observateurs sur le terrain le jour de l’élection.

Les observateurs citoyens et internationaux utilisent aussi couramment des « checklists ». Concrètement, le jour de l’élection, les observateurs ont une liste de sujets à évaluer auxquels ils doivent répondre par « oui » ou par « non », en donnant des notes ou sur la base d’un questionnaire à choix multiple. Cette technique leur permet de contrôler facilement tous les points qui font l’objet d’un engagement de la part des gouvernements en place. Ces « checklists » ont aussi pour avantage de permettre aux équipes d’analyser et de synthétiser rapidement les données en vue de leur diffusion après le scrutin. Les observations citoyennes sont souvent bien placées pour fournir des résultats parallèles aux résultats officiels, car elles sont représentées un peu partout dans les bureaux de vote. De façon générale, les méthodologies sont plus rigoureuses aujourd’hui qu’elles ne l’étaient il y a vingt ans. Mais cela pose d’autres problèmes : désormais, les standards pour qu’une donnée soit considérée comme probante sont tellement élevés qu’ils rendent la critique parfois difficile.

Sidy Cissokho : Vous parlez de missions d’observation « crédibles » en laissant supposer que d’autres missions le sont moins. Qu’entendez-vous par là ?

Robert Macdonald : Dans le monde de l’observation électorale, une mission d’observation est jugée crédible ou non en fonction de son respect des principes énoncés dans la Déclaration de principe pour l’observation internationale d’élections ou dans la Déclaration des principes internationaux pour l’observation et la surveillance impartiales des élections par les organisations citoyennes. Dit autrement, une observation crédible doit être aussi impartiale que possible et produire des conclusions fondées sur des données probantes et sur une méthodologie solide.

Certaines organisations s’impliquent dans l’observation électorale avec l’intention directe de soutenir l’agenda de certains partis politiques. Alors, leurs conclusions ne sont pas considérées comme crédibles. Il en va de même pour les organisations qui utilisent des méthodes jugées approximatives, qui ne leur permettent pas de produire des données jugées fiables pour évaluer correctement l’élection. Par exemple, la mission d’observation électorale de la Communauté des États indépendants (CEI), une organisation qui rassemble des pays qui faisaient partie de l’Union soviétique, a souvent déclaré des élections menées dans des pays de l’ex-Union soviétique « libres et équitables », alors qu’elles étaient entachées d’irrégularités. Ses missions ont donc la réputation d’être de mauvaise qualité.

« S’éloigner de jugements binaires » sur les élections

Sidy Cissokho : En fait, ce qui fait la crédibilité d’une mission repose sur la réputation de l’organisme qui la mène, ainsi que sur la capacité de ceux qui la mettent en œuvre à se conformer aux standards de preuves internationaux en matière d’observation électorale. J’imagine que tout cela ne se joue pas que dans la récolte des données, mais aussi dans la rédaction des rapports. Comment sont-ils rédigés ?

Robert Macdonald : Lorsqu’ils présentent leurs conclusions, les observateurs électoraux dits « crédibles » tentent de s’éloigner de jugements binaires sur la globalité des élections, par exemple en déclarant simplement qu’une élection est « libre et équitable » ou non. Il est désormais plus courant de diviser les élections en phases et de discuter de chacune d’elles séparément. Certains groupes d’observateurs citoyens font des déclarations préélectorales, quand les missions internationales évitent généralement de le faire. Celles-ci attendent au moins deux jours après le jour du scrutin pour faire ce qu’on appelle une déclaration préliminaire, même si le dépouillement des votes est toujours en cours.

Ensuite, plusieurs mois après la fin du processus électoral, les missions publient un rapport plus détaillé qui contient des recommandations pour améliorer l’intégrité électorale. Bien que ces recommandations retiennent relativement peu l’attention du public par rapport aux déclarations préliminaires, les professionnels de l’observation leur accordent beaucoup d’importance. Ils considèrent en fait qu’elles sont les principaux résultats de l’observation.

Sidy Cissokho : Cela signifie qu’un gouvernement qui a truqué une élection n’est pointé du doigt par la mission d’observation que plusieurs mois plus tard. On peut dès lors se demander quel est l’impact de ces rapports ?

Robert Macdonald : L’un des rôles des observateurs électoraux est de détecter et de dénoncer les irrégularités électorales, c’est vrai. S’ils observent des problèmes importants, ils les soulèvent dans la déclaration préliminaire au moment des élections. Bien qu’ils détaillent les problèmes dans leurs rapports finaux, l’objectif de ces rapports est autre. Il ne s’agit pas de dénoncer de telles irrégularités, mais plutôt de formuler des recommandations détaillées pour améliorer les futures élections. Ces documents sont conçus pour servir de base de travail à l’organe de gestion électorale d’un pays, aux parlementaires ou encore aux organisations de la société civile afin d’améliorer la qualité des élections à venir.

Sidy Cissokho : Au-delà de la question de la production des données, se pose celle de leur diffusion. C’est d’ailleurs l’une des originalités de votre recherche que de s’intéresser à cet aspect...

Robert Macdonald : La couverture médiatique dont disposent les missions d’observation électorale a tendance à être plus importante à l’occasion des déclarations préliminaires, mais cette couverture ne reflète pas toujours fidèlement ce que disent les rapports. Le problème, c’est que les journalistes sont souvent plus intéressés par un jugement global sur la qualité des élections. Cela peut s’expliquer par le fait que les observateurs ont longtemps produit de tels jugements, mais aussi par le fait que les journalistes croient que le public est à la recherche de telles évaluations globales. Lorsque les observateurs tentent de présenter des opinions nuancées sur divers aspects des élections, leurs déclarations sont souvent réduites à des affirmations binaires. Ça a par exemple été le cas lors des élections kényanes de 2017. Lors de ces élections, les observateurs ont été critiqués sur la base des propos qui leur avaient été prêtés dans la presse, plutôt que sur les commentaires qu’ils avaient émis dans leur rapport.

Une compréhension « médiocre » des citoyens

Sidy Cissokho : Comment les populations perçoivent-elles ces missions en retour ?

Robert Macdonald : Dans les trois pays étudiés, le soutien aux missions d’observation électorale est très élevé. Cela peut s’expliquer par le fait que les citoyens ont souvent de sérieuses inquiétudes quant à la qualité du processus électoral. Mais la compréhension du rôle et du fonctionnement des missions est parfois médiocre, en particulier dans les zones rurales. Au cours de nos entretiens, de nombreuses personnes pensaient par exemple que les observateurs avaient le droit d’intervenir directement dans les élections, ce qui n’est bien évidemment pas le cas. Une minorité de répondants a pu nommer ne serait-ce qu’une seule organisation d’observation électorale et certaines personnes confondaient les observateurs électoraux avec les mandataires des partis ou l’administration chargée d’organiser les élections.

Peu d’informations sur les missions d’observation parviennent au public, malgré l’intérêt considérable qu’elles suscitent. Ce manque d’information explique que la population ait souvent du mal à évaluer correctement les performances des missions d’observation. En somme, les gens ont tendance à supposer que les observateurs ont bien fait leur travail s’ils ont une bonne perception de la façon dont l’élection s’est déroulée, et, à l’inverse, ils supposent que les missions ont mal fait leur travail s’ils ne sont pas satisfaits du déroulement de l’élection.

Sidy Cissokho : Au final, à quoi servent les missions d’observation : enregistrer ? cautionner ? dénoncer ? conseiller ?...

Robert Macdonald : Beaucoup de gens ont l’impression que la seule chose que font les observateurs électoraux est de donner un verdict public sur la qualité des élections. Or les observateurs électoraux font aussi d’autres choses : leur simple présence a un effet dissuasif sur la fraude ; ils rappellent l’intérêt qu’a la communauté internationale pour la promotion de la démocratie ; les missions formulent des recommandations détaillées pour améliorer les futures élections... On a parfois l’impression que les conclusions des missions ne sont pas assez critiques. Des universitaires comme Judith Kelley font par exemple valoir que les déclarations publiques des observateurs tendent souvent à faire l’éloge des progrès partiels ou à minimiser les critiques lorsqu’ils craignent que leurs déclarations ne conduisent à la violence. Il ne faut pas oublier non plus que les exigences en matière de preuves sont telles qu’elles rendent les observateurs plus réticents à formuler certaines critiques.

Par ailleurs, les observateurs peuvent aussi parfois être très critiques à l’égard de certains processus électoraux. Les déclarations préliminaires de la mission d’observation de l’Union européenne qui ont suivi les élections en Sierra Leone en 2023 en sont un bon exemple.