Le Niger est le quatrième pays de la sous-région à faire l’objet d’un coup d’État militaire en moins de trois ans. Il rejoint la liste de plus en plus longue des pays d’Afrique de l’Ouest qui sont entrés dans une telle spirale (Mali, Guinée, Burkina Faso). À chaque fois, ce sont le même scénario et les mêmes éléments de langage : la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (Cedeao), l’Union économique et monétaire ouest-africaine (Uemoa), appuyées par l’Union africaine (UA) et la « communauté internationale » (ou ce qu’il en reste), appellent au rétablissement de « l’ordre constitutionnel » et infligent, pour ce faire, un train de sanctions économiques plus ou moins importantes1. Dans le cas du Niger, d’aucuns ont pu faire remarquer que l’éventail desdites sanctions était encore plus étendu que celles qui ont prévalu à l’égard du Mali en 2022, sans succès2.
En retrait sous la présidence Buhari, le Nigeria, désormais gouverné par le président fraîchement élu Bola Tinubu, président en exercice de la Cedeao, a décidé de réinvestir le rôle moteur qu’il a occupé en faveur de l’intégration sous-régionale ; sauf que, cette fois-ci, il n’est pas question de proposer un projet fédérateur en vue d’une meilleure intégration économique et politique, mais d’une possible intervention militaire. Disons-le d’emblée : une telle intervention, à supposer qu’elle voie le jour, serait non seulement hasardeuse, mais aussi destructrice du projet politique de la Cedeao et de l’Uemoa – ou de ce qu’il en reste.
Il n’est pas dans l’objet de ce court texte de prendre parti pour un camp au détriment de l’autre. Les peuples africains expriment leur exaspération d’être gouvernés par des dirigeantes civiles ou militaires corrompues et incompétentes. Quoi qu’en dise la « communauté internationale », il n’y a pas, dans cette reconfiguration sous-régionale, de « bons » et de « méchants ». Il y a juste, derrière les mouvements sociaux qui s’expriment, des peuples qui en ont assez d’élites endogames, souvent inféodées aux agendas occidentaux, russe ou chinois, et qui aspirent à un avenir social et politique meilleur ; ce peuple-là ne demande rien d’autre que la paix, la stabilité, une redistribution adéquate des richesses nationales et la fin de l’impunité liée aux gabegies qui ne cessent de gangrener le continent africain depuis les indépendances3. C’est dans ce terreau fertile que les militaires font le lit d’une légitimité contestable du point de vue de la légalité constitutionnelle ; c’est ce même terreau qui alimente le fantasme d’alternatives politiques démagogiques, vides de projets politiques crédibles et prétendument panafricaines.
Un fondement juridique flou
Il est bon de rappeler, dans ce nouveau tourbillon qui secoue l’Afrique de l’Ouest, quelques éléments importants. Et d’abord, de poser une question qui dérange : sur quels fondements juridiques la Cedeao compte-t-elle intervenir militairement ? L’article 58 du traité modifié complété par le protocole A/SP1/12/01 sur la démocratie et la bonne gouvernance additionnel au protocole relatif au mécanisme de prévention, de gestion, de règlement des conflits, de maintien de la paix et de la sécurité signé à Dakar en décembre 2001, ne tranche pas explicitement en faveur d’une intervention militaire. Il est certes prévu (article 45), en cas de « rupture de la démocratie par quelque procédé que ce soit », une palette de sanctions graduées, mais on peine à voir la possibilité d’une base légale ferme autorisant une intervention armée.
Les autorités du Nigeria devraient pourtant s’en souvenir : les protocoles de « Lomé » (1999)4 puis de « Dakar » (2001) ne doivent leur existence qu’au précédent de l’intervention hâtive de l’Ecomog dans le cadre des guerres civiles qui ont ravagé le Liberia, la Sierra Leone puis la Guinée-Bissau5. Il s’agissait à l’époque de guerres fratricides ayant abouti à des atrocités et ayant des répercussions dans l’ensemble de la sous-région6. Tel n’est pas le cas de figure s’agissant du Niger, du Mali, de la Guinée ou du Burkina Faso.
Ce n’est pas tout. À supposer qu’une interprétation très large du protocole A/SP1/12/01 justifierait la possibilité d’un recours à la force armée, il faudrait pouvoir surmonter d’autres écueils liés à la cohérence interne du traité Cedeao7. De nombreuses dispositions entrent en porte-à-faux avec les sanctions infligées. Pays enclavé, le Niger entre dans le cas prévu au chapitre XIII du traité, lequel comprend un article 68 spécifiquement dédié à cette question :
Les États Membres, tenant compte des difficultés économiques et sociales que pourraient connaître certains États Membres et particulièrement les États Membres insulaires et sans littoral, conviennent d’accorder, au besoin, à ces États un traitement spécial en ce qui concerne l’application de certaines dispositions du présent Traité8 et de leur apporter toute autre assistance nécessaire.
Dans ce contexte, réduire l’approvisionnement énergétique du Niger frappe en premier lieu les Nigérienes ordinaires ; il en est de même s’agissant de la fermeture des frontières. De plus, comment concilier une possible intervention militaire avec l’article 4 du traité modifié sur les principes fondamentaux du traité rappelant :
d) [la] non-agression entre les États Membres ; e) [le] maintien de la paix, de la sécurité et de la stabilité régionales par la promotion et le renforcement des relations de bon voisinage ; f) [le] règlement pacifique des différends entre les États Membres, [la] coopération active entre pays voisins et [la] promotion d’un environnement pacifique comme préalable au développement économique.
De nombreuses incohérences
Par ailleurs, une autre question dérangeante s’impose, liée à la première. À suivre la cohérence qui préside la justification d’une éventuelle intervention militaire, il faudrait rétablir l’État de droit au Niger. Soit, mais la Cedeao est-elle prête à en assumer réellement les conséquences juridiques ? Qu’il s’agisse du Mali, de la Guinée ou du Burkina, la question d’une éventuelle responsabilité de l’institution demeure béante. Dit de manière prosaïque, qui va rembourser les pertes subies par les opérateurs économiques locaux et régionaux eu égard aux sanctions infligées ? Quels mécanismes de compensation financière ou de règlements amiables la Cedeao ou l’Uemoa prévoient-elles après les sanctions en cas de recours contentieux devant leurs juridictions respectives introduits par les entreprises lésées (commerçants, assureurs, banques, etc) ? On se souvient à cet égard de l’ordonnance du 24 mars 2022 de la Cour de justice de l’Uemoa qui suspend les sanctions infligées à l’État malien par la conférence des chefs d’État et de gouvernement9.
Ce ne sont là que quelques incohérences, mais il semble bien qu’à aucun moment les différents aspects juridiques de ce problème n’aient été abordés. La Cour de justice de la Communauté n’a, elle non plus, pas été consultée. Mais au fond, à quoi bon raisonner à partir de textes (sauf à être naïf), dans une communauté dont les dirigeantes ne se sentent pas liées par les mécanismes juridiques dont ils se prévalent ? À quoi bon le droit, puisqu’il semble depuis le cas malien qu’il soit possible de tout se permettre dès lors que les décisions émanent de la toute-puissante conférence des chefs d’État et de gouvernement ?
Les sanctions infligées au Niger posent la question de savoir si la Cedeao peut vraiment être considérée comme une communauté de droit ou comme un instrument de discipline collective en matière de « bonne gouvernance » et « d’État légal »10. Cette question n’est pas anodine : elle dit beaucoup des représentations qui configurent le quotidien de la Cedeao. Les uns (chefs d’État en place) y voient un instrument permettant de se prémunir dans leurs pays respectifs d’éventuels coups d’État ; les autres (partenaires occidentaux) perçoivent l’institution comme un potentiel instrument d’intervention indirecte au sein d’une rivalité internationale plus large ; d’autres enfin (élites militaires) diabolisent l’institution en lui faisant porter le poids de maux dont ils ne veulent pas être comptables. L’espace accordé aux aspirations des peuples africains est, dans une telle configuration, réduite à peu de choses.
Des parlementaires souvent ignorés
Le président Tinubu a pris le soin, avant d’engager son pays dans une confrontation militaire, de saisir pour consultation le Parlement nigérian en vue d’un éventuel recours à la force11. Au moment où nous écrivons ces lignes, le Sénat nigérian, tout en condamnant le coup d’État au Niger, s’est opposé, dans une résolution du 5 août 2023, à l’usage de la force. Par la même occasion, le Sénat a invité le Parlement de la Cedeao (institution généralement ignorée des sommets habituels) à lui emboîter le pas.
On mesure, ce faisant, la fragilité juridique des décisions prises par la conférence des chefs d’État et de gouvernement12. Dans la plupart des cas, les procédures et débats parlementaires sont tout simplement éludés. Le cas du Niger apparaît en ce sens exceptionnel (quoique révélateur) parce qu’il engagerait a priori les forces armées nigérianes.
Le contraste avec d’autres pays est flagrant. Le Sénégal, par exemple, par la voix de sa ministre des Affaires étrangères, s’est dit prêt lui aussi à envoyer des troupes au Niger. On doute que le président sénégalais ait pris la peine de consulter au préalable le Parlement. Mais comment le pourrait-il, dans un espace francophone héritier d’un système juridique colonial où le droit est souvent assimilé au simple commandement ? Pourtant, le protocole A/SP1/12/01 déjà cité, incite, dans une logique de « bonne gouvernance », à une convergence constitutionnelle, notamment la valorisation d’une culture parlementaire (article 1 a).
Céder au jeu des grandes puissances ?
Depuis la pax americana des années 199013, le dicton : « les crises africaines doivent trouver des solutions africaines », dans la plupart des cas, signifie que les « crises africaines doivent trouver des solutions africaines pour autant qu’elles coïncident avec l’agenda occidental ». À mesure que cette pax americana est remise en cause par la Russie, la Chine et d’autres membres des Brics (Brésil, Russie, Inde, Chine, Afrique du Sud), la Cedeao semble devenir pour l’Occident le véhicule privilégié d’interventions indirectes maquillées derrière le retour à « l’ordre constitutionnel » ou la « bonne gouvernance » ; chacune est consciente qu’une intervention militaire directe de la France ou des États-Unis susciterait davantage de discrédit – voire des réactions violentes – dans un contexte de rejet massif de la politique africaine de la France en Afrique francophone.
Les contours d’une potentielle intervention militaire de la Cedeao demeurent secrets, mais il semble qu’elle ne sera possible et praticable sans un soutien logistique et militaire minimal de partenaires occidentaux. Une telle affirmation ne doit pas laisser accroire que le président Tinubu ne serait qu’une « marionnette » aux mains de l’Occident14. La Cedeao est traversée par des dynamiques internes et autonomes. Tinubu rejoint à vrai dire l’ancien président Olusegun Obasanjo dans sa volonté de faire du Nigeria un acteur moteur de la stabilité sous-régionale.
On touche ici le cœur du problème : est-il admissible de fermer les yeux sur le fait que des militaires africains pourraient aller combattre d’autres militaires africains ? Qu’en sera-t-il de la fragmentation du groupe linguistique haoussa, partagé entre le Niger, le Nigeria, le Tchad, le Bénin, le Togo et le Ghana ? Pour quels buts ? Et avec quels résultats ? On a encore en tête les guerres sales menées durant la guerre froide en Angola (1975-2002), au Mozambique (1975-1992), entre le Tchad et la Libye (1976-1987)... La liste est longue, mais elle atteste qu’au sein de l’ordre international l’Afrique a suffisamment été le terrain de guerres par procuration entre grandes puissances. Cela, le président Tinubu ne saurait l’ignorer, lui dont le pays fut ravagé par une guerre civile des plus atroces alimentée par les grandes puissances, dont la France (1967-1970). L’Algérie, qui partage avec le Niger une frontière de 1 000 km, a fait savoir son opposition à toute intervention militaire ; un communiqué du ministère des Affaires étrangères publié le 1er août 2023 condamne le coup d’État et appelle au rétablissement de « l’État de droit » tout en privilégiant la voie du dialogue. L’intervention occidentale hasardeuse ayant conduit à la déstabilisation de la Libye est encore dans toutes les têtes…
Reconstruire un projet politique
Les dirigeants de la Cedeao ont sans doute oublié aussi que l’organisation est née sous l’impulsion de deux chefs d’État dont on ne peut pas dire qu’ils furent élus démocratiquement : le Nigérian Yakubu Gowon et le Togolais Gnassingbé Eyadéma. Gowon, en particulier, avait conscience qu’il fallait rompre avec le jeu des puissances occidentales, et que cela n’était possible que par la création d’un espace solidaire sous-régional. Lors de sa création, en 1975, il s’agissait pour la Cedeao, à l’image de la Communauté économique européenne (CEE, devenue l’Union européenne), de faciliter les échanges intra-communautaires. Cette mission première a manifestement échoué ; elle a été éclipsée par le maintien de la sécurité et de la stabilité à partir de la fin des années 1990.
Du fait de cette genèse, les textes de la Communauté se prêtent peu à ce nouveau rôle de gendarme sous-régional. Pis : ouvrir la voie à une intervention militaire au Niger visant à rétablir « l’ordre constitutionnel » et la « démocratie » créerait un précédent fâcheux, étant donné qu’il n’existe pas en Afrique de l’Ouest (hormis peut-être au Cap-Vert) de parangon démocratique, sauf à confondre démocratie et alternance politique. D’un point de vue strictement juridique, la situation apparaît donc bloquée. Seule la possibilité de sanctions économiques et financières apparaît légitime au regard des textes fondateurs de la Cedeao. Il faut se résoudre au dialogue, et sans doute aussi à un réinvestissement sérieux du projet politique sous-régional.
Ce qu’attendent au minimum les peuples africains, c’est un plan de lutte collectif contre le djihadisme, une redistribution plus transparente des richesses, un accès élargi aux droits sociaux et une jouissance pleine et entière de leurs droits politiques. Nul ne peut oublier que l’échec du panafricanisme est lié aux antagonismes générés par la crise du Congo (1960-1965) : le groupe de Monrovia s’oppose alors à celui de Casablanca, tuant dans l’œuf la possibilité d’un projet fédéral africain15. Les dirigeantes africaines ne peuvent faire l’impasse sur cette page de l’histoire politique du continent à l’heure où le monde se scinde à nouveau en blocs antagonistes. Cette évolution de l’ordre international nécessite de rompre avec les habitus technocratiques afin d’insuffler une nouvelle direction au projet politique ouest-africain. Exposé à un risque important d’insécurité alimentaire, le Nigeria (mais aussi le Niger par voie de conséquence) doit saisir la crise du Niger comme une opportunité d’aller encore plus loin dans l’intégration ouest-africaine. Ne serait-il pas temps de fédéraliser les compétences dans le domaine de la sécurité alimentaire ou de l’accès aux soins plutôt que d’utiliser les ressources limitées de nos gouvernements pour financer un recours hasardeux à la force ?
Une intervention militaire engendrerait de graves conséquences. Elle déstabiliserait davantage la sous-région en alimentant le carburant du djihadisme ; elle ferait basculer d’autant plus facilement les opinions publiques africaines dans le camp de la Russie et de la Chine ; elle créerait les ferments d’une implosion future de la Cedeao et de l’Uemoa.
Les articles présentés sur notre site sont soumis au droit d’auteur. Si vous souhaitez reproduire ou traduire un article d’Afrique XXI, merci de nous contacter préalablement pour obtenir l’autorisation de(s) auteur.e.s.
1Le communiqué final du 30 juillet 2023 fait état de 9 sanctions : 1 et 2) la fermeture des frontières terrestres et aériennes entre les pays de la Communauté et le Niger ; 3) la suspension des transactions commerciales et financières ; 4) la suspension des prestations de services, y compris celles liées aux services publics ; 5) le gel des avoirs du Niger au sein des banques relevant de la Cedeao ; 6) le gel des avoirs des entreprises publiques et parapubliques de la République du Niger thésaurisés dans les principales banques commerciales de la Communauté ; 7) la suspension du Niger à l’égard des facilités de transactions provenant de la BID et de la BOAD ; 8) l’interdiction de voyager des putschistes et de leurs familles ainsi que le gel de leurs avoirs financiers ; 9) la pleine coopération de l’Union économique et monétaire ouest-africaine dans la mise en œuvre desdites sanctions. À la différence du Mali, où les sanctions ne s’appliquaient pas aux produits de première nécessité, celles concernant le Niger s’appliquent à l’ensemble des produits et services. De plus, le Nigeria a coupé l’accès à l’approvisionnement électrique du pays.
2Lire Lionel Zevounou, « Mali, les sanctions de la CEDEAO sont illégales », Bulletin du Codesria n° 1, 2022, p. 19-38.
3Lire Kosi Ogbuli, « What’s happening in Niger ? The implications of the July 2023 Niger Coup », The Republic, 6 août 2023.
4Ce protocole met en place le Conseil de médiation et de sécurité́, la Commission de défense et de sécurité́, et un Conseil de sages.
5Pour le dire en peu de mots, le protocole A/SP1/12/01 est adopté dans un moment de recul des régimes militaires en Afrique de l’Ouest et afin de prévenir d’éventuels coups de force, en particulier ceux générés par la crise politico-militaire ivoirienne du 19 septembre 2002. On retrouve d’ailleurs nombre de dispositions faisant état de la subordination du pouvoir militaire au pouvoir civil (article 19). Il s’agit d’un texte préventif et non d’un texte autorisant la possibilité d’interventions militaires.
6La Côte-d’Ivoire et le Burkina Faso étaient alors impliqués indirectement dans les conflits libérien et sierra-léonais.
7Par analogie avec les précédents libérien ou sierra-léonais, il serait possible d’envisager une intervention en cas de violations graves et répétées des droits de l’homme, voire d’une guerre civile susceptible de déstabiliser l’ensemble de la sous-région. D’aucuns ont pu justifier la possibilité d’une intervention armée au Niger par référence avec l’opération « Restore Democracy » en Gambie, en 2017. Aussi légitime et populaire fût-elle, une telle opération ne reposait à notre connaissance sur aucune base juridique ferme.
8C’est l’auteur qui souligne.
9L’ordonnance, qui ne préjuge pas d’une éventuelle décision rendue sur le fond, prononce le sursis à exécution des sanctions infligées au Mali au motif qu’elles sont susceptibles de générer des dommages financiers suffisamment graves. Ordonnance n°06/2022/CJ du 24 mars 2022, disponible ici.
10J’emprunte ce terme au juriste Carré de Malberg (1861-1935) comme désignant la situation dans laquelle les acteurs sont contraints de se conformer aux normes, quand bien même celles-ci seraient « injustes » au sens de : non conformes aux droits fondamentaux. M.-J. Redor, De l’État légal à l’État de droit : l’évolution des conceptions de la doctrine publiciste française, 1879-1914, PUAM, 1992. Lire également Michael Neocosmos, « Are Those-Who-Do-Not-Count Capable of Reason ? Thinking Political Subjectivity in the (Neo) Colonial World and the Limits of History », Journal of Asian and African Studies, 2012, vol. 47, n° 5, pp. 530-547.
11Cette question soulève un problème délicat d’interprétation constitutionnelle dans la mesure où le Parlement a été saisi avant une prise de décision formelle du président ; la valeur de l’avis qu’il rend apparaît simplement consultative, mais cet avis donne, en tout état de cause, l’orientation d’un vote à venir.
12Les prérogatives du Parlement définies aux articles 6 c) et 13 du traité ont été renforcées par l’acte additionnel au A/SA.1/12/16 relatif au renforcement des prérogatives du Parlement de la Cedeao signé à Abuja le 17 décembre 2016 ; cet acte constitue la modification de deux protocoles antérieurs : A/P2/8/94 puis A.SP/3/06/06. L’article 4 g) de ce protocole donne pour mission au Parlement de la Cedeao d’associer davantage les peuples africains à l’intégration sous-régionale ; le Parlement peut se saisir de toute question concernant la Communauté (article 7 d).
13J’entends par ce concept le réinvestissement à partir de la fin des années 1990 du discours autour de la « renaissance africaine » initié par l’ancien président sud-africain Thabo Mbeki. Si ce nouvel agenda est à l’origine de nombreuses médiations africaines, il a permis d’asseoir à côté de la promotion de la démocratie celle de l’idéologie néolibérale rejoignant de ce fait, et malgré le vernis de la renaissance africaine, l’idéologie de la « fin de l’histoire » prônée par Francis Fukuyama.
14On insiste pour dire, au regard de son discours inaugural en tant que président de la Cedeao, que la volonté d’intervention du Nigeria apparaît autonome. La volonté du président Tinubu de contribuer à la paix et à la stabilité dans la sous-région figure dans son discours inaugural : « As such, my primary foreign policy objective must be the peace and stability of the West African subregion and the African continent. We shall work with ECOWAS, the AU and willing partners in the international community to end extant conflicts and to resolve new ones ».
15Yacouba Zerbo, « La problématique de l’unité africaine. (1958-1963) », Guerres mondiales et conflits contemporains, vol. 212, n° 4, 2003, pp. 113-127.
