À Madagascar, quinze ans de conflit foncier dans l’Ihorombe

La banderole déployée le 26 mars par des représentants des communautés de l’Ihorombe, dans le sud de Madagascar, est sans équivoque : «  Nous revendiquons la restitution de nos terres utilisées par Tozzi Green. » Elle donne le ton d’un conflit qui dure depuis quinze ans : d’un côté, des communautés locales qui dénoncent un accaparement foncier ; de l’autre, une entreprise italienne qui affirme respecter les droits d’usage et les procédures prévues par la loi.

En 2023, l’affaire a pris une nouvelle dimension. Trois organisations – le Collectif pour la défense des terres malgaches-Tany (« terre » en malgache), le BIMTT (Belgian-Italian Madagascar Terre) et ActionAid Italie – ont saisi le Point de contact national (PCN) italien de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Elles estiment que Tozzi Green n’a pas respecté plusieurs dispositions des Principes directeurs de l’OCDE relatives aux droits humains, à la consultation des communautés, aux droits fonciers, à la transparence et au devoir de diligence.

S’étendant sur plus de 26 000 km², l’Ihorombe est constitué de savanes, de massifs gréseux et de hautes falaises. Les populations qui y vivent sont essentiellement rurales et dépendent largement de l’agriculture et de l’élevage. Depuis plusieurs générations, le peuple Bara y pratique notamment un élevage extensif de zébus. Dans la région, les conditions de vie sont rudes : l’accès aux services et aux infrastructures est limité et il y a de forts risques d’insécurité alimentaire et de vols de bétail.

Du jatropha aux crédits carbone

C’est dans cet environnement que Tozzi Green s’est implantée en 2010. Par l’intermédiaire de sa filiale Jatropha Technology Farm (JTF), l’entreprise a commencé à développer, à partir de 2012, des activités agricoles sur des terres concédées par l’État dans les communes d’Andiolava, de Satrokala et d’Ambatolahy.

Le projet était initialement très ambitieux : Tozzi Green envisageait alors d’atteindre 100 000 hectares. Un premier bail, signé en 2012, portait sur 6 558 hectares. En 2018, 3 897 hectares ont été restitués à l’État et un nouvel accord portant sur 4 069 hectares a été signé le même jour. Selon Tozzi Green, JTF détient aujourd’hui des droits d’usage, pour trente ans, sur 6 311 hectares répartis en plusieurs parcelles.

JTF a d’abord développé des plantations de jatropha destinées à produire des biocarburants. L’expérience n’ayant pas été concluante, la société s’est tournée vers le maïs destiné à l’alimentation du bétail, puis vers la culture de géranium pour la fabrication d’huiles essentielles. À partir de 2022, elle a réorienté ses activités vers la reforestation et l’agroforesterie. Tozzi Green affirme que 4 004 hectares sont aujourd’hui consacrés à la reforestation, avec pour objectif d’obtenir des crédits carbone.

Mais, selon les organisations qui contestent le projet, la présence de l’entreprise a bouleversé l’équilibre social local et aggravé les conditions de vie d’une partie de la population. Les parcelles occupées par Tozzi Green auraient réduit les espaces disponibles pour les troupeaux et compliqué leurs déplacements.

Une pratique de l’élevage plus contraignante

Dès le début des activités de JTF, les représentants de neuf villages se sont rendus à Antananarivo pour tenir une conférence de presse et faire part de ces difficultés. De nombreux habitants ont également signé des pétitions de protestation. « Nos zébus n’ont presque aucun moyen de se rendre à leur pâturage, qui est un morceau de terre enclavé au milieu » des domaines de Tozzi Green, a par exemple expliqué un éleveur, en 2013, auprès de plusieurs ONG¹.

Treize ans plus tard, les mêmes difficultés demeurent. « Alors qu’autrefois, il fallait dix minutes pour conduire les zébus aux champs, il faut parfois une heure, car Tozzi Green impose des déviations », témoigne un habitant de la région auprès d’Afrique XXI.

Mathilde Gingembre, spécialiste des questions foncières et des politiques agraires, relève de son côté que les plantations de Tozzi Green ont « entraîné la fermeture du marché traditionnel aux bestiaux de Satrokala et ont coupé les couloirs de passage du bétail », obligeant les éleveurs à trouver de nouveaux trajets et à négocier de nouveaux droits de passage².

La chercheuse constate également que la pratique de l’élevage est devenue plus contraignante : « Une surveillance constante est désormais nécessaire pour empêcher les animaux de pénétrer sur les terres des plantations. » Elle évoque plusieurs lettres de protestation dans lesquelles des habitants affirment que l’entreprise aurait imposé des amendes et fait emprisonner des villageois pour les dommages causés par leur bétail.

Des « effets potentiels » admis par Tozzi Green

L’activité de reboisement a fait émerger une autre source de tensions. Selon un membre du Comité de défense des terres (CDT), une organisation créée par des habitants pour défendre les droits fonciers des communautés affectées par les projets de Tozzi Green, les plantations d’arbres favoriseraient l’insécurité. Elles offriraient, explique-t-il, des cachettes à des groupes de bandits qui attaquent les habitants et volent leurs zébus.

Contactée par Afrique XXI, Tozzi Green n’a pas la même appréciation de la situation. L’entreprise s’appuie notamment sur une étude d’impact environnemental et social réalisée en 2024 pour affirmer qu’il n’y a « aucune perte générale ou permanente d’accès aux zones de pâturage », ni déplacement significatif des activités d’élevage dans les trois communes concernées.

Selon elle, hormis les quinze jours suivant les plantations d’arbres, le bétail peut continuer à circuler dans les secteurs non plantés, sur les pistes et dans les pare-feux entre les parcelles. L’entreprise admet toutefois des « effets potentiels » dans certains secteurs.

Des terres non titrées, mais pas sans droits

Les difficultés rencontrées par les éleveurs tiennent en partie au cadre juridique malgache, souligne Mamy Rakotondrainibe, du Collectif pour la défense des terres malgaches : il n’offre pas de protection aux espaces utilisés pour le pâturage, observe-t-elle.

Le cas de l’Ihorombe n’est pas unique : on retrouve le même type de situation dans de nombreux pays du Sud global, souligne Tomaso Ferrando, professeur de droit à l’Université d’Anvers et membre du Global Legal Action Network (Glan), qui connaît bien le cas de l’Ihorombe : l’État accorde des concessions sur des terres non titrées, au risque de priver les communautés d’espaces qu’elles exploitent historiquement.

À Madagascar, l’absence de titre foncier ne signifie pas que les occupants sont nécessairement dépourvus de droits. Une réforme foncière engagée en 2005, puis une loi adoptée en 2006 sur la propriété foncière privée non titrée, ont notamment permis de reconnaître et de formaliser certains droits d’occupation, au moyen notamment d’un certificat foncier. Mais l’ancienneté de l’occupation ne suffit pas, à elle seule, à établir un droit de propriété : le statut juridique du terrain et les conditions prévues par la loi restent déterminants.

Selon les habitants et les organisations qui les soutiennent, les terres d’Ihorombe, pourtant exploitées depuis des générations, ont été considérées par les autorités malgaches – dont la politique consiste depuis plusieurs décennies à favoriser les investissements agricoles à grande échelle – comme relevant du domaine privé de l’État avant d’être mises à disposition de Tozzi Green.

Des pressions sur certains représentants ?

L’entreprise italienne, elle, soutient avoir respecté toutes les règles, consulté les occupants des terres et pris en compte les usages agricoles et pastoraux. Elle indique néanmoins avoir dû renoncer, après coup, à exploiter certaines parcelles, à la suite de discussions menées localement. En 2020, JTF a ainsi conclu un accord avec la commune d’Ambatolahy pour laisser 420 hectares aux usages de la communauté locale.

Mais avec qui, précisément, l’entreprise a-t-elle négocié au fil des années ? Tozzi Green affirme avoir organisé des réunions avec les représentants des villages, les autorités traditionnelles, les utilisateurs des terres et les membres des communautés.

Les habitants opposés à ses projets et les organisations de la société civile qui suivent le dossier donnent une autre version. Selon eux, les populations n’auraient pas été suffisamment informées ni véritablement associées au processus décisionnel, alors même que la consultation des communautés constitue une étape prévue dans les procédures encadrant ce type de projet.

Entre 2012 et 2018, les démarches présentées par l’entreprise comme des consultations communautaires auraient principalement impliqué des représentants des autorités locales. Des pressions auraient par ailleurs été exercées sur certains représentants qui s’opposaient à la cession des terres. Dans au moins un cas, un chef de fokontany, la plus petite division administrative, aurait été menacé de destitution par une autorité nationale après avoir exprimé son refus.

Des gendarmes pour intimider

Les organisations rapportent également le témoignage d’habitants d’un hameau qui auraient refusé de céder leurs terres avant de devoir finalement les quitter, après que l’entreprise aurait labouré les parcelles entourant leurs maisons et leurs champs.

Dans plusieurs villages, l’entreprise aurait négocié directement « avec les habitants les plus pauvres », susceptibles de bénéficier d’un emploi, en contournant ceux qui détenaient l’autorité sur les terres concernées, selon Mathilde Gingembre. Cette dernière relève par ailleurs un décalage entre les témoignages des villageois et les comptes rendus officiels des consultations. Alors que plusieurs habitants affirment avoir exprimé leurs réserves lors d’assemblées générales, les procès-verbaux figurant dans les dossiers de JTF font état de « l’approbation du projet par la population locale ».

Pour le bail accordé en 2018, les autorités auraient, dans certains cas, fait intervenir la gendarmerie afin de décourager toute opposition, précise la chercheuse.

Aujourd’hui, Mamy Rakotondrainibe affirme que « la personne en charge des relations avec les communautés ne se déplace jamais sans au moins un officier de gendarmerie », que ce soit pour des réunions ou pour rendre visite aux habitants chez eux. L’entreprise, elle, conteste tout emploi de la violence.

Des promesses non tenues

La question des consultations concerne aussi les changements d’activité. D’après les trois organisations ayant engagé la procédure auprès de l’OCDE, le remplacement du jatropha par le maïs n’a pas fait l’objet d’une nouvelle consultation des communautés. Et lorsque les cultures de maïs ont ensuite été remplacées par des plantations d’arbres, l’avis des populations n’aurait été sollicité que tardivement. « Cela ressemble à des accaparements de terres », estime aujourd’hui un habitant de la région.

À ces critiques, Tozzi Green répond que ses plantations n’occupent que 1,8 % de la superficie totale des trois communes concernées. Mais, fait remarquer Mathilde Gingembre, si « JTF-Tozzi Green a pris soin d’éviter les habitations et les baiboho (plaines alluviales actuellement consacrées à la riziculture), les tazoa (collines) qu’elle a occupées ne constituent pas simplement des pâturages disponibles : la croissance démographique les a progressivement rendues essentielles comme réserve de terres destinées aux cultures pluviales ».

Les habitants et leurs soutiens reprochent également à Tozzi Green de ne pas avoir tenu ses promesses en matière de création d’emplois durables et de construction d’infrastructures.

D’après le Collectif Tany, le BIMTT et ActionAid Italie, certains habitants de Satrokala et d’Andiolava affirment avoir accepté de céder leurs terres dans l’espoir de bénéficier de ces contreparties. Or, selon ces organisations, les emplois proposés se limitent à des contrats précaires, saisonniers ou journaliers, et mal payés. Les chiffres fournis par Tozzi Green semblent confirmer cette prédominance des emplois temporaires : JTF emploie actuellement 695 personnes, dont 133 salariés permanents et 562 travailleurs temporaires ou saisonniers. Les emplois permanents ne représentent ainsi qu’environ 19 % des effectifs.

Des contreparties inégales d’une commune à l’autre

La société italienne affirme avoir mis en œuvre ou soutenu, au fil des années, des initiatives dans les domaines de la santé, de l’éducation, de l’approvisionnement en eau et des infrastructures locales. Elle cite notamment le centre de santé de Satrokala, des travaux dans des écoles, des réseaux de distribution d’eau, l’éclairage public ainsi que l’amélioration de routes et d’autres infrastructures.

Tozzi Green explique également soutenir certaines activités économiques locales par la fourniture de semences et de matériel, l’appui à des associations et la mise en place d’un programme agroforestier à destination des communautés.

Ces réalisations sont toutefois insuffisantes, selon Mamy Rakotondrainibe. « Les contreparties sont très inégales d’une commune à l’autre, et d’un fokontany à l’autre », explique-t-elle. Elles dépendraient notamment des superficies cédées à l’entreprise, mais également du pouvoir de négociation des autorités communales et des responsables de fokontany.

Détournement des ressources en eau

D’après des témoignages recueillis en 2022 sur le terrain par le Centre tricontinental (Cetri), une organisation belge spécialisée dans l’analyse des rapports Nord-Sud et des mouvements sociaux du Sud, les activités de Tozzi Green auraient également eu des conséquences sur l’accès aux ressources en eau³.

L’entreprise aurait notamment détourné « une bonne partie de l’eau disponible » pour ses plantations, principalement destinées à la production d’huiles essentielles, contribuant ainsi au « tarissement de certaines sources ». Ses activités auraient aussi favorisé l’ensablement des rizières, entraînant une baisse de leur productivité et accentuant les phénomènes d’érosion. L’extension des cultures à proximité des villages aurait conduit à la destruction de termitières utilisées par les habitants pour nourrir leurs volailles.

À cela, Tozzi Green répond que la reforestation qu’elle pratique aujourd’hui ne nécessite pas d’irrigation, les arbres dépendant des précipitations naturelles. Elle précise également que « le prélèvement d’eau et la gestion des infrastructures hydrauliques restent soumis aux autorisations et aux exigences des autorités compétentes ».

Des financements européens sous le feu des critiques

Tandis que les communautés protestaient, Tozzi Green a bénéficié du soutien de deux banques publiques européennes de développement. Finnfund, en Finlande, et BIO, en Belgique, ont investi au total 7,5 millions d’euros dans JTF Madagascar.

Cet appui soulève des questions, réagit Tomaso Ferrando. Il juge « surprenant que des banques publiques de développement soutiennent des projets dont la légitimité locale est limitée et qui ne respectent pas pleinement certaines exigences essentielles », notamment en matière d’évaluation des impacts environnementaux, de consentement libre, préalable et éclairé des populations concernées et de respect des droits fonciers.

À ses yeux, l’affaire renvoie à un débat plus fondamental sur ce que recouvre la notion de développement : « Un projet peut-il être considéré comme bénéfique pour les communautés lorsqu’il apporte certaines compensations sociales, tout en remettant en cause leur accès aux ressources dont dépend leur vie quotidienne ? »

Aujourd’hui, Tozzi Green dit vouloir poursuivre ses activités en dialoguant avec les autorités locales, les chefs traditionnels et les habitants en général, et en tenant compte des usages locaux, des moyens de subsistance et des besoins à long terme des communautés.

Mais, pour une partie des habitants, il n’est plus question de discuter. Après quinze années de conflit, leurs revendications restent inchangées : le départ de Tozzi Green et la restitution des terres qu’ils considèrent comme les leurs. Ils ont désormais formalisé cette demande auprès des autorités malgaches.