Le 11 janvier 2013, François Hollande annonçait à la télévision que la France était intervenue militairement au Mali afin de stopper l’avancée des groupes armés qualifiés de « terroristes ». L’opération Serval était ainsi lancée, et l’armée française engagée dans une guerre au long cours : un an et demi après, en août 2014, l’opération Serval deviendra l’opération Barkhane, et sera étendue à quatre autres pays du Sahel, la Mauritanie, le Burkina Faso, le Niger et le Tchad.
De nombreux ouvrages signés par des journalistes ou des militaires ont raconté les premières semaines de cette opération - et ses premiers succès. Mais aucun, jusqu’ici, n’avait abordé en détails, et avec un regard critique, le processus qui a amené à la décision, grave, de François Hollande d’envoyer des milliers de soldats se battre au Mali. C’est l’ambition d’Entrer en guerre, Luttes politiques et bureaucratiques autour de l’intervention française, un ouvrage collectif publié le 8 avril, réalisé par une trentaine d’étudiant.e.s et codirigé par Grégory Daho, Florent Pouponneau et Johanna Siméant-Germanos, tous trois enseignants-chercheurs en sciences politiques1.
Celles et ceux qui attendent de cet ouvrage une fresque épique du déclenchement et de la conduite de l’opération Serval en seront pour leurs frais. Le récit glorieux d’un homme face à l’Histoire - le Président de la République François Hollande décidant de lancer contre les mouvements « terroristes » du Mali les moyens militaires français - ressort en miettes de la lecture de ce livre. L’enjeu de cette enquête étayée par des dizaines de témoignages (dont celui de François Hollande) est précisément de disséquer l’interventionnisme militaire français comme le fruit d’arbitrages entre instances décisionnaires diverses : politiques, bureaucratiques, civiles ou militaires, chacune dotée de routines et ressources variables et navigant dans des eaux incertaines.
On ne trouvera donc pas dans cet ouvrage de catalogue des mobiles supposés de l’opération Serval mais plutôt une reconstitution minutieuse du « comment » de l’opération… lequel ne peut pas être rigoureusement découplé du « pourquoi ». En forçant un peu le trait, ce livre nous dit que la France intervient au Mali non pas tant parce qu’elle le veut mais parce qu’elle le peut : ses institutions sont en place pour rendre possible une telle intervention.
Mais cela ne signifie pas que l’action se déroule en pilotage automatique, bien au contraire. L’action publique est l’objet de luttes féroces et parfois mesquines entre les différentes parties prenantes de l’appareil décisionnaire français. Sa mise en cohérence et en récit s’opère bien souvent ex post. Le déclenchement de l’opération est ainsi l’occasion d’observer la marginalisation croissante du Quai d’Orsay face au ministère de la Défense ou de mesurer l’apathie et le conformisme chroniques de l’Assemblée nationale dès lors qu’il est question d’opérations militaires extérieures de la France.
Entrer en guerre au Mali ne propose pas de révélations fracassantes mais consolide de manière bienvenue des observations déjà faites antérieurement. Ainsi le mythe des « colonnes de djihadistes fonçant sur Bamako » en janvier 2013 est battu en brèche - Mopti et Sevaré étaient sans aucun doute les objectifs réels des rassemblements épars de forces djihadistes constatés alors. D’autre part, l’encadrement juridique international de l’opération (notamment l’invitation à intervenir émise par les autorités maliennes) est bien pour l’essentiel le produit d’un effort unilatéral français. Enfin, la France a bien protégé le retour du Mouvement national de libération de l’Azawad (MNLA) à Kidal, non pas pour démembrer le Mali comme l’affirme la propagande du régime malien actuel, mais dans l’espoir pragmatique du lutter contre le « terrorisme ».
Afrique XXI publie en deux parties des « bonnes feuilles » de cet ouvrage. Cette première partie reprend des extraits du chapitre consacré au rôle des diplomates dans cette entrée en guerre et à l’influence grandissante, à l’époque, du ministère de la Défense. Intitulé « Quand la diplomatie sert à faire la guerre », ce chapitre est signé Florent Pouponneau, Alice Coutereel, Mathilde Beaufils et Salomé Montini.
Travailler à l’acceptation de l’intervention militaire
« L’idée selon laquelle la diplomatie est l’art de résoudre les désaccords ou les conflits par le dialogue et la négociation, de gérer les relations internationales par des moyens pacifiques ou encore de préserver la paix figure parmi les représentations de sens commun les plus installées sur le métier de diplomate, y compris dans le monde académique. Il est pourtant naïf de penser la diplomatie par opposition à la guerre ou à l’usage de la violence. La diplomatie peut très bien participer à la conduite de la guerre, comme l’illustrent les conditions de l’intervention militaire de la France au Mali en 2013. Dans ce « cas particulier du possible »2, les efforts déployés par les diplomates français ont eu moins pour objectif d’éviter la guerre et d’explorer la voie des négociations que de faciliter l’engagement de la force armée.
Dès le début de l’intervention, le ministre des Affaires étrangères, Laurent Fabius, souligne que la « solution » à la « crise malienne » n’est pas uniquement militaire ou sécuritaire mais aussi politique et économique : la « neutralisation » ou la « destruction » des « terroristes » ne suffit pas, il faut également un dialogue démocratique entre le nord et le sud du pays et des politiques de développement3. Le ministre déclare même fin mars : « Nous allons donc gagner la guerre mais il va nous falloir aussi gagner la paix. L’enjeu, c’est la stabilisation, la reconstruction, le processus politique de réconciliation et le développement du Mali. C’est tout cela qui nous mobilise aujourd’hui.4 »
Le gouvernement français ne fait ici qu’inscrire son action dans la doxa du moment sur la gestion des « crises internationales » − l’« approche globale » − qui insiste sur l’importance d’engager ensemble les ressources ou les instruments civils et militaires. Pourtant, s’ils ont été mobilisés pour l’organisation d’une « conférence des donateurs » en janvier 2013 puis des élections présidentielles au Mali en juillet 2013, les diplomates du Quai d’Orsay ont surtout travaillé à l’acceptation de l’intervention militaire française et au déploiement d’une force militaire africaine et d’une mission européenne de formation des soldats maliens.
C’est en vain que l’on chercherait, à la veille ou dans les premiers mois de l’intervention, un déplacement du ministre des Affaires étrangères, ou même d’une équipe de diplomates, au Mali ou dans les pays voisins, pour rencontrer les acteurs du conflit et soutenir des initiatives de dialogue entre le gouvernement malien et les représentants des populations du Nord Mali. Il n’y a eu en outre aucune rencontre, y compris secrète, d’organisée à Paris ou ailleurs entre les parties maliennes pour faciliter les recherches de compromis et faire signer des accords de paix, comme on pourrait également l’imaginer. Enfin, alors même qu’il est constaté que le gouvernement malien tarde à mettre en place des négociations intermaliennes, aucune véritable pression diplomatique n’est exercée sur lui. […]
Rendre possible l’intervention française
À [l’]arrivée [des socialistes] au pouvoir en mai 2012, face au constat d’une dégradation récente de la situation politique et sécuritaire au Mali (avec la venue de combattants armés dans le sillage de la chute du « régime libyen », un coup d’État militaire et la prise de contrôle de Gao et de Tombouctou par des groupes armés dits terroristes), le président François Hollande et son entourage entendent mettre en œuvre une recomposition de la « position de la France » sur le dossier malien. Jusque-là, la gestion de ce dossier était traitée dans un cercle extrêmement restreint, car captée par le service de renseignement extérieur (la DGSE) et structurée par une ligne d’action politique clairement affichée : « la vie des otages avant tout » (diplomate de l’Élysée, janvier 2021) (sept otages français sont alors détenus dans la région du « Sahel » par des groupes armés).
La nouvelle ligne présidentielle entend inscrire le règlement de la question malienne dans un cadre multilatéral et soutenir la constitution d’une force armée africaine en mesure d’intervenir au Mali pour contrer les « terroristes », en excluant, au moins publiquement, la présence de troupes françaises au sol. Même si le ministère de la Défense est également mobilisé pour renforcer les capacités des armées africaines, constituer la situation malienne en « problème international » important implique de s’appuyer sur les ressources et les pratiques du Quai d’Orsay. Du fait de la division interministérielle du travail politique préexistante, il revient à ses membres la responsabilité de mettre en œuvre les démarches diplomatiques permettant à la fois de construire des coalitions internationales et de mettre au service de la politique française les ressources politiques et financières des principales organisations multilatérales de « gestion de crise » (ce qui n’empêche évidemment pas le chef de l’État et son entourage de s’engager personnellement quand cela est jugé utile).
En l’espèce, il s’agit surtout de favoriser l’implication des États voisins du Mali (et de la CEDEAO), d’obtenir des résolutions du Conseil de sécurité des Nations unies pour le déploiement d’une force militaire africaine (Mission internationale de soutien au Mali sous conduite africaine ou Misma) et de créer une mission de formation des soldats maliens financée par l’Union européenne (l’EUTM ou European Union Training Mission). Que les diplomates l’aient voulu ou non, la série d’initiatives et de manœuvres diplomatiques déployées à partir de juin 2012 pour mettre en place une force militaire africaine au Mali a, de fait, contribué à rendre possible l’intervention française en janvier 2013. Elle a en effet facilité son acceptation par la « communauté internationale », et ce d’autant mieux que les représentants français veillent, dans leurs discours, à présenter cette dernière comme un simple soutien à l’intervention africaine.
La première version retoquée de la lettre de Dioncounda Traoré
Le Quai d’Orsay, toujours sous l’impulsion de l’Élysée, a également accompagné directement l’entrée en guerre. Début janvier 2013, face à l’offensive de groupes armés vers le sud du pays, le président malien par intérim, Dioncounda Traoré, appelle le président français, en présence du ministre des Affaires étrangères, pour demander une assistance militaire de la France. La « décision » de répondre positivement à cette demande n’a pas été évidente à prendre et pendant plusieurs jours le président, le ministre des Affaires étrangères et les diplomates multiplient les consultations pour savoir si des pays africains, et en particulier le Niger, peuvent intervenir militairement.
Par ailleurs, le chef de l’État ne souhaitant pas intervenir au Mali sans se prévaloir de la légalité internationale pour prévenir des coups politiques, il fallait consulter les acteurs qui comptent (les membres du Conseil de sécurité des Nations unies, les pays de la région et les organisations internationales africaines en particulier) et présenter l’ingérence dans les affaires intérieures d’un État africain comme la réponse à un appel à l’aide : « On voulait vraiment montrer au monde et au Conseil [de sécurité] qu’on le faisait à la demande du président souverain de l’État malien, on est vraiment dans ce truc-là de multilatéralisme, de l’ONU, la défense de la Charte. » (entretien avec un membre de la direction Afrique, novembre 2020).
Les diplomates du Quai d’Orsay ont ainsi préparé des notes pour les entrevues du président et du ministre et, surtout, ils ont discrètement contribué à l’écriture de la lettre du président malien qui a été si cruciale pour la légitimation de l’intervention. Cette lettre, du 10 janvier 2013, adressée au président français et au Conseil de sécurité des Nations unies, demande « une intervention militaire immédiate ». Les diplomates se sont assurés d’adapter la demande à l’offre, alors même que les relations entre les deux pays sont déséquilibrées. En effet, une première version du document transmise le 8 janvier à l’ambassade de France à Bamako était jugée insuffisante pour permettre une intervention au sol : elle ne s’adressait qu’au président français et l’assistance de la France concernait uniquement « les moyens aériens d’appui et de renseignement d’une part et la mise en place d’un dispositif coordonné dans l’esprit “Plan Vigipirate”, afin de renforcer la sécurité des centres urbains d’autre part » (fonds privé).
Convaincre que la France n’a pas vocation à s’éterniser
Une fois la guerre enclenchée, les diplomates l’accompagnent. Le Mali devient « le grand sujet » de la diplomatie française, les démarches bilatérales et multilatérales se multiplient pour « vendre » l’intervention française et nouer des coopérations facilitant le travail des militaires :
« Dans les premiers instants, le rôle du MAE [ministère des Affaires étrangères] va être de dire... de laisser les militaires agir, de faire de l’accompagnement sur les interventions militaires et d’expliquer, d’expliquer aux Nations unies, d’avoir le mandat nécessaire des Nations unies pour intervenir, d’avoir un soutien de l’Union européenne sur le plan politique [...]. On a eu besoin de soutien matériel d’alliés pour déployer les forces, pour faciliter l’acheminement sur place de notre contingent [...]. On est allé voir les Algériens à Alger pour leur demander l’autorisation d’utiliser leur espace aérien pour que les vols transportant nos soldats puissent se rendre plus facilement sur le théâtre, etc. (entretien avec un membre de la direction Afrique, avril 2019) »
Ensuite, après les premiers succès militaires, toujours calés sur la « position de l’Élysée » qui entend maintenant désengager rapidement les forces françaises, les diplomates du Quai d’Orsay sont conduits à chercher un soutien politique et financier de la « communauté internationale » pour permettre aux armées africaines de « prendre le relais ». […]
L’objectif est d’envoyer le signal que la France n’a pas vocation à rester au Mali mais aussi d’avoir accès aux contributions financières de l’ONU pour pallier les fragilités identifiées dans la mission africaine5. En somme, le contenu de la politique malienne de la France tend désormais à être dominé par les intérêts et les préférences des militaires, comme les diplomates en charge du Mali le reconnaissent eux-mêmes en entretien (« presque mécaniquement avec le déclenchement de Serval, il y a un basculement de responsabilité vers la Défense [...], le ministère de la Défense se retrouve en première ligne », diplomate de l’Élysée, janvier 2021). […]
Le ministère de la Défense évince le Quai d’Orsay
[...] l’entrée en guerre modifie les rapports de force entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de la Défense, au profit de ce dernier. Ce basculement, en grande partie vécu comme une évidence par les acteurs, tient à des raisons structurelles liées à la répartition des ressources et des compétences au sein de l’organisation gouvernementale française. D’abord, l’armée envoie dans les premières semaines plus de 5 000 hommes sur le terrain, alors que les effectifs de la chancellerie de l’ambassade de France à Bamako n’évoluent pas (trois diplomates : l’ambassadeur, le premier secrétaire et le deuxième secrétaire) et que les diplomates ne peuvent se rendre au nord du Mali sans les militaires. Or, la présence sur le terrain, qui permet de disposer d’informations et d’être reconnu comme bien informé sur ce qui se passe localement, constitue une ressource dans les jeux bureaucratiques où s’élabore la politique étrangère de la France en permettant de nourrir des argumentations et de se construire une parole d’autorité.
À cet avantage comparatif en faveur du ministère de la Défense, source sans nul doute de stratégies de rétention d’information, vient s’ajouter le fait que ce dernier détient le monopole de l’expertise et des moyens d’action dans la conduite de la violence physique à l’extérieur des frontières nationales. Les diplomates ne sont pas véritablement en mesure d’apprécier la nature de l’intervention militaire, l’idée de manœuvre ou le volume de l’appui au sol : ils n’ont ni les informations, ni les compétences, ni la légitimité pour le faire. […]
En amont et au tout début de l’intervention armée, les diplomates et les militaires agissent non seulement de concert mais s’apportent aussi des appuis réciproques sans attendre de contrepartie immédiate. […] Ces tensions intersectorielles entre diplomates et militaires apparaissent à partir du moment où les transactions collusives s’affaiblissent, c’est-à-dire dès que l’un de ces champs, en l’espèce militaire, remet en cause l’autonomie du champ voisin en cessant d’ignorer ou de « fermer les yeux » sur ses pratiques. Si des diplomates ont espéré un temps mettre les moyens militaires déployés au Mali au service d’objectifs politiques, c’est en fait et en quelque sorte l’inverse qui se produit.
L’accord secret avec le MNLA
Cela s’observe très nettement dans la ligne d’action adoptée vis-à-vis du MNLA [Mouvement national de libération de l’Azawad], le principal groupe touareg indépendantiste. Dès le début de l’intervention militaire, l’ambassadeur à Bamako et le sous-directeur Afrique de l’Ouest soulignent, dans des télégrammes et des notes que nous avons pu consulter, que la France doit se maintenir à distance du MNLA. Ils avancent que le Mali se gouverne au sud et que tout accord donnant à penser que la France est proche du MNLA ou s’appuie sur lui discréditerait la France vis-à-vis du gouvernement malien.
Pour soutenir leur position, ces diplomates s’efforcent notamment de dénoncer le « mythe touareg ». Ils remettent en cause la représentativité du MNLA (« le MNLA ne représente qu’une minorité de la communauté touareg » et les populations touaregs sont elles-mêmes minoritaires au nord du Mali), la pertinence de sa cause (les revendications du mouvement touareg pourraient être portées par toutes les populations du Mali), ses forces (un « tigre de papier » mis en déroute à la première occasion), les motivations de ses dirigeants (des chefs de guerre qui se sont enrichis personnellement et ont « trahi la cause ») ou encore sa porosité avec les « terroristes islamistes » (« les terroristes islamistes ont bien compris qu’il leur fallait se parer du manteau du MNLA pour trouver grâce à nos yeux »).
Or un accord a bel et bien été conclu avec le MNLA, avec l’aide d’un diplomate, à travers une mission confidentielle décidée à un niveau bien supérieur à celui de la sous-direction géographique et de l’ambassade, mises devant le fait accompli. Le chef de la mission interministérielle « Mali-Sahel », Gilles Huberson, se rend le 4 février à Kidal, le « fief » du MNLA, grâce à un avion des forces spéciales (il est accompagné d’un officier militaire et d’un représentant de la DGSE). L’objectif est de négocier avec ce groupe son implication dans la réduction de la menace « terroriste », dans la libération des otages et dans le processus politique, en échange d’un non-désarmement. Quelques jours plus tard, l’ambassadeur rapporte dans l’un de ses télégrammes que les autorités maliennes, qui considèrent le MNLA comme un groupe armé terroriste, le battent désormais froid en accusant la France de trahison. […]
Un ambassadeur « idéal »
Pour les agents et agences du ministère de la Défense, l’entrée en guerre apparaît ainsi comme une occasion d’étendre leur emprise dans les jeux pour la définition de la politique étrangère de la France. Un premier élément venant étayer cette hypothèse réside dans la nomination de Gilles Huberson pour remplacer Christian Rouyer au poste d’ambassadeur de France au Mali à la fin du mois de mars 2013, soit deux mois et demi après le début de l’intervention française6. Le nouvel ambassadeur est un ancien gendarme, saint-cyrien de formation et de la même promotion que le général Grégoire de Saint-Quentin, le commandant opératif de Serval, avec lequel il entretient de très bonnes relations.
Gilles Huberson semble être un ambassadeur idéal pour un ministère de la Défense soucieux d’imposer ses vues sur le dossier malien. On comprend dès lors pourquoi sa nomination, voulue par le ministre de la Défense, est interprétée par l’un de nos enquêtés comme le « parachèvement du processus de marginalisation de la DAOI [Direction de l’Afrique et de l’Océan Indien au sein du ministère des Affaires étrangères] » sur le dossier malien (membre de la Délégation aux affaires stratégiques du ministère de la Défense, novembre 2020).
Un autre signe que certains acteurs sont capables de s’inviter dans des jeux avec lesquels à priori ils n’ont rien à voir se trouve enfin dans le dossier des élections présidentielles au Mali. Très vite, face au constat d’un président malien Dioncounda Traoré politiquement affaibli, mais aussi sous la pression des États-Unis, l’idée selon laquelle la restauration de la légitimité et la stabilité de l’État malien passent par l’organisation d’élections présidentielles, dès le mois de juillet [2013], s’impose dans les administrations françaises. Cette ligne d’action est un moyen pour le ministre des Affaires étrangères et les diplomates d’améliorer leur position dans les jeux politiques et bureaucratiques, et elle est pensée comme telle par les diplomates et les militaires impliqués, puisqu’elle fait directement appel à leurs compétences et connaissances (l’organisation des élections implique en effet des négociations multilatérales notamment à Bruxelles pour obtenir des financements, un travail sur le terrain avec les autorités locales pour connaître leurs besoins techniques et suivre le processus, mais aussi une analyse politique des candidats).
Or, même sur cette affaire politique dénuée de tout aspect militaire, les diplomates se voient concurrencés par le cabinet du ministre de la Défense. En contradiction avec les discours publics sur la normalisation des relations avec l’Afrique, celui-ci reçoit en effet discrètement tous les candidats à cette élection pour s’entretenir avec eux de leur vision de la situation malienne et de l’avenir des relations franco-maliennes, sans qu’aucun représentant de la direction Afrique ne soit convié. »
Un parti-pris méthodologique
Grégory Daho, l’un des co-directeurs de cette enquête, tient à préciser que l’ouvrage est le résultat de travaux menés au sein d’un atelier de recherche du département de sciences sociales de l’École normale supérieure intitulé « Entrer et rester en guerre au Mali ». Animé par ses coauteurs, cet atelier a réuni une trentaine d’étudiants de 2017 à 2020. « Ce cadre collectif est au fondement de l’originalité de la présente enquête sur l’entrée en guerre de la France au Mali : un ouvrage composé de chapitres pour partie rédigés par des étudiants et des étudiantes, de la Licence 3 au Master 2 qui, bien que formés à une approche interdisciplinaire des sciences sociales, n’avaient pas ou peu été confrontés aux relations internationales ou à la politique étrangère », souligne Grégory Daho.
Cet atelier a ainsi permis « une forme d’apprentissage collectif de ce que c’est que la recherche, sans céder au défaitisme méthodologique quand on travaille sur les sommets de l’État, en montrant que la sociologie ne s’arrête pas aux portes des ministères ».
« Le mode de conception et de rédaction de cet ouvrage, le dialogue qu’il entend installer entre la sociologie des relations internationales et de l’action publique, la réflexivité méthodologique qui accompagne chacun des chapitres, et les études de cas originales et systématiques qu’il propose, peuvent constituer une ressource pour les étudiants, les chercheurs en sciences sociales et, de manière générale, les lecteurs qui souhaitent comprendre comment se décide l’usage de la force armée », poursuit le chercheur, qui rappelle que le parti pris méthodologique adopté « se double d’une démarche en partie inductive, qui se donne la chance, au fil du processus de recherche, de faire émerger la théorie la plus à même de mettre en ordre et en sens les données empiriques collectées. »
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1Respectivement au département de Science politique de l’université Paris 1 Panthéon Sorbonne (Centre européen de sociologie et de science politique [CESSP]), à Sciences Po Strasbourg (Sociétés, Acteurs, Gouvernement en Europe [SAGE]) et au département de Sciences sociales de l’ENS (Centre Maurice Halbwachs).
2Selon une expression de Bachelard reprise par Bourdieu : G. Bachelard, Le Nouvel Esprit scientifique, p. 62.
3Sommet extraordinaire de la CEDEAO. Discours de M. Laurent Fabius, ministre des Affaires étrangères, Abidjan, 19 janvier 2013.
4Conférence « La France, puissance d’influence : quelle politique internationale ? » Intervention du ministre des Affaires étrangères, M. Laurent Fabius, à l’université Paris 1 Panthéon-Sorbonne », Paris, 27 mars 2013.
5Les opérations de maintien de la paix de l’ONU sont automatiquement financées par les contributions de ses membres. En outre, l’ONU paye les salaires des soldats engagés et contribue à leur équipement et leur formation. Sur les raisons financières, logistiques et politiques avancées par les autorités françaises pour justifier la mise en place d’une opération de maintien de la paix de l’ONU, cf. J.-P. Chevènement et G. Larcher, Mali : comment gagner la paix ? Rapport rédigé au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, 16 avril 2013, p. 74.
6NDLR : Gilles Huberson restera en poste jusqu’en 2016. Il sera ensuite nommé à Maurice où il ne restera qu’un an, avant de rejoindre la Côte d’Ivoire. En 2020, accusé de violences sexistes et sexuelles par des collaboratrices, notamment lors de sa mission au Mali, il est démis de ses fonctions. Une enquête administrative confirmera certains de ses agissements conduisant à sa mise à la retraite d’office. Il a fait appel devant le Conseil d’État, dont le jugement n’était pas encore rendu au moment où ces lignes étaient écrites.
